当前东莞市经济运行平稳，但面对当前国内外经济环境更趋复杂，不稳定、不确定因素有所增加，世界经济增长放缓，国家紧缩性政策的滞后效应，中小企业仍面临着融资难，企业原材料和用工成本上涨，人民币升值等压力，而解决土地流转抵押问题，将盘活沉睡资金，为东莞企业解决融资难题。目前，据各银行机构反映，办理集体土地抵押贷款业务过程中存在如下几个问题，有待进一步明确。

　　一、地方性的规章与上位法有冲突、保障银行的权益存在风险

　　二、办理集体建设用地抵押登记要求的部分资料较难取得

　　（一）根据《东莞市集体建设用地使用权流转管理办法》规定：“集体建设用地所有者出让、出租、抵押集体建设用地使用权，必须经本集体村民会议2/3以上（含本数，下同）成员或2/3以上村民代表书面同意，并签名确认。”企业在具体操作起来存在较大困难，建议在现有法律框架下提供更可具有可操作性的办法。

　　（二）由于历史原因，部分企业用地是通过挂靠、租用等方式取得，土地使用权人与实际土地使用者不一致，权属不清晰；部分集体建设用地的使用权出让合同、用地批文、缴清土地出让金凭证等资料往往不齐全，在无法取得相关资料的情况下，银行需要承担集体土地抵押是否符合相关规定及抵押有效性的风险。

　　三、集体建设用地及上盖物业未能办理权属人名称变更，对银行授信造成影响

　　我市从2004年开始推行农村股份合作制改革，至2008年，已基本完成村改居工作（村委会改为居委会），经济联合社/合作社改制为股份经济联合社/合作社工作。农村股份合作制集体经济组织改革变更名称后，其权属的集体建设用地及上盖物业至今一直未能相应办理权属人名称变更，对银行机构授信造成一定影响，建议对此类问题给出具体的处理方法。

　　1、对于股改前已办理抵押给银行的物业，抵押登记的抵押人和现行合法的抵押人名称不一致，其中有部分已经到登记部门办理注销登记手续，拟进行下一步更名手续，但一直未能办理更名，导致银行原有抵押物悬空。

　　2、对于土地使用权人为股改前名称，房屋产权人为股改后名称，不能将原土地使用权人变更为股改后的名称，导致银行部分贷款在放款后到房管部门办理房屋所有权抵押登记时，房管部门以“土地使用权人与房屋产权人不一致的房屋需办理抵押登记的，必须在房屋所有权与土地使用权权利主体取得一致后才能办理”为由拒绝办理抵押登记。

　　四、各部门对集体土地抵押操作不统一，银行抵押物处置存在困难

　　据银行机构反映，在业务实践中，国土部门暂不受理纯集体土地抵押登记，上盖建筑物与集体土地一并抵押则由房管部门受理。东莞两级法院对上盖建筑物与集体土地一并抵押的情况一般均支持债权人享有优先受偿权。但在处理抵押物时，因集体土地往往涉及村民集体利益，容易导致抵押物变现困难；此外，国家目前对集体土地流转仍没有明确的法律规定，因此接受集体土地作抵押存在因政策变化导致的潜在风险。

　　办    法：

　　一、解决地方性规章与上位法冲突问题，保障银行的权益。

　　（一）根据《物权法》第183条“乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。”第184条第2款“下列财产不得抵押：……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外”，集体建设用地使用权抵押在法律上对于保障银行的权益存在风险，当发生诉讼时，法院能否支持抵押登记有效，银行是否拥有优先受偿权。

　　（二）按照2005年颁布的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》及《东莞市集体建设用地使用权流转管理办法》，集体流转土地是可以用来抵押的，但这仅仅是地方性规章，与担保法有冲突，须进一步明确该地方性法规目前是否仍适用。

　　二、针对办理集体建设用地抵押登记要求的部分资料难取得的问题，建议采取区别对待的方式，根据具体原因给出明确的指导意见，加快推进房地产权手续补办手续工作。

　　三、针对各部门对集体土地抵押操作不统一问题，建议各部门统一操作办法，维护银行债权，降低银行风险。

　　关于东莞市政协十二届一次会议提案第20120176号的答复意见

　　王红杏委员：

　　根据《东莞市人民政府办理人大代表建议和政协提案办法》（〔2008〕118号）要求，现答复《关于加快解决土地流转抵押问题的意见》（东莞市政协十二届一次会议提案第20120176号）的办理情况。

　　一、关于解决地方性规章与上位法冲突问题

　　1、根据2007年实施的《中华人民共和国物权法》第一百八十三条“乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押”及第一百八十四条第二款“下列财产不得抵押：耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外”的规定，乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押，但厂房等建筑物占用范围内的建设用地可以和厂房等一并抵押，若银行设定抵押符合法律规定，亦按照法律规定的形式办理了相关的登记手续，一般可认定厂房等建筑物及其占用范围内的建设用地一并抵押有效。

　　2、2005年颁布的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》和《东莞市集体建设用地使用权流转管理办法》仅是地方性规章，而《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国担保法》则是法律，经咨询市中级人民法院，当地方性规章与法律发生冲突时，原则上应适用法律的规定进行处理。考虑到若我局办理集体转出让的土地抵押登记，当面对诉讼纠纷时将存有很高的败诉风险，因此我局已停止办理集体流转土地的抵押登记。

　　二、关于资料取得难的问题

　　1、办理集体建设用地随同地上建筑物抵押登记时，由房管部门负责办理抵押登记，必须经村民会议2/3以上成员或2/3村民代表书面同意，并签名确认。根据《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》及《东莞市集体建设用地使用权流转管理办法》都要求必须经村民会议2/3以上成员或2/3村民代表书面同意，并签名确认。

　　2、关于集体建设用地及上盖物业权属人名称变更问题。在我市推行农村股份合作制改革后，其房地产权属人名称发生改变、但未办理房地产权属人名称变更手续的，根据《房屋登记办法》（建设部令第168号）第八条规定“办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则”，不能办理该类房屋的抵押登记业务。房屋与土地权属人不一致的，建议按照《东莞市农村集体资产产权更名登记操作办法》（东府办[2011]142号）办理房地产权属人变更手续。

　　三、关于各部门对集体土地抵押操作不统一问题

　　根据《物权法》第一百八十四条规定：“乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押”，因此，国土部门并不单独受理乡镇、村企业的建设用地使用权抵押登记，而集体建设用地及地上建筑物一并抵押的，则由房管部门受理。综上所述，我市国土部门与房管部门对于集体土地抵押登记的操作原则不存在不统一的问题。