“三旧”改造工作的顺利开展，对于东莞经济、社会的再次腾飞以及可持续发展，具有潜在的“凤凰涅槃”的意义，主要表现为以下四个方面：（一）盘活存量土地，提高土地利用率；（二）更新城乡面貌，提升居住品质；（三）促进产业结构调整升级，实现经济转型；（四）解决历史遗留问题，实现土地利用的合法化与合理化。

　　自推行“三旧”改造以来，在东莞市委市政府的正确领导下，东莞市“三旧”改造工作成效显著。然而，由于“三旧”改造政策本身定位的局限，以及相关制度、机制和手段上的障碍，使得“三旧”改造的实际工作出现了不少难题与问题

　　一、东莞市“三旧”改造的难题与问题

　　（一）东莞市“三旧”改造的难题

　　1. 拆迁工作难以顺利进行

　　在“三旧”改造过程中，拆迁难是一个突出的问题。2011年国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确禁止建设单位参与搬迁活动的规定，直接导致东莞市之前出台的拆迁指导意见的相关条款无效，从而使国有土地上“三旧”改造的拆迁面临一定困难。此外，东莞大部分“三旧”改造项目及相关的拆迁又发生在集体土地上，而国家层面的相关法律、政策基本处于空白状态。由于“三旧”造项目涉及大量的民房拆迁，一方面很难在短期内统一被拆迁户的意见，另一方面由于部分被拆迁户认为现时拆迁补偿标准过低，从而造成工作推进非常困难。

　　2. 开发成本高，改造动力不足

　　根据广东省《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号，以下简称“78号文”）的相关规定，“三旧”改造应当遵循“政府引导，市场运作”的原则。但对于具体的“三旧”改造项目，不管是社会资金参与改造，还是自行改造，都存在开发成本高，改造动力不足的问题。开发商除补缴较多的土地出让金外（相当于净地拍卖的土地价款），还需进行拆迁补偿，相当于承担双重成本才能取得地块的开发权。另外，由于国家对房地产市场的宏观调控，贷款难、市场融资成本高、政府税费返还无法落实在企业身上，都导致企业参与“三旧”改造的热情有所降低。

　　3. 部门间缺乏有力的协调与合作

　　“三旧”改造是一项系统的工程，涉及国土、规划、住建、房管、财政、发改委、法制、综合执法、经贸、环保、地税、工商等多个政府部门，这些部门对“三旧”改造工作的重要性、迫切性和艰巨性认识不一。在改造过程中，部门间不仅没有形成合力，缺乏广泛深入的合作，而且不同的部门出台的规范性文件时常发生冲突，影响了“三旧”改造工作的顺利推行。

　　4. 历史遗留违法建筑多，三年政策期限过短

　　据东莞市国土资源局统计，东莞市涉及完善历史用地手续的“三旧”改造用地达7.2万亩，占“三旧”改造总面积27.4万亩的26.28%。其中，涉及旧村庄改造的约有70-80%没有合法用地手续。可见，东莞市没有合法用地手续的用地比例很高，而根据78号文，完善历史用地手续的政策具有很强的时效性，只执行到2012年前。政策上限定完成历史用地手续工作的时间太紧，三年政策期限过短，不符合现实情况。

　　（二）东莞市“三旧”改造存在的问题

　　1. 改造存在“三多三少”现象

　　东莞市的改造存在“三多三少”现象，即市场行为多，政府行为少；经济发达城镇改造多，经济落后城镇改造少；旧厂房改造多，旧村庄改造少。

　　首先，市场行为多，政府行为少。由于财政资金有限，目前“三旧”改造主要遵循的是“政府引导，市场先行”的原则，相对来说政府行为较少。但是，由于“三旧”改造会带来巨大的经济效益、社会效益和生态效益，政府不能全部将其推给市场，政府在“三旧”改造中应发挥更多的积极作用。

　　其次，经济发达城镇改造多，经济落后城镇改造少。由于能产生巨大公共效益的地块主要集中在经济发达城镇，为了打造政绩，政府往往偏向于将改造资金投向该地区，而使经济落后的城镇长期得不到改造。对于追求利润的房地产开发商来说，同样会挑肥拣瘦，不愿改造经济落后的城镇。

　　第三，旧厂房改造多，旧村庄改造少。东莞市的“三旧”改造绝大部分都是旧厂房改造。东莞经济发展较快，在发展过程中建立了大量劳动密集型产业的厂房。由于产业结构的调整和经济发展方式的转变，产生了大量的旧厂房，所以，“三旧”改造中旧厂房自然较大。但是，很多旧村庄同样需要改造，却因为改造成本高，改造后取得的公共效益低而无法获得改造。

　　2. 规划效力难以得到保障

　　普通民众在规划起草编制过程中缺乏参与，不能及时地表达他们的利益需求，而单元规划草案形成后征求意见时，他们又很难看懂规划。“三旧”改造规划在编制时缺乏科学的论证，相关主体也没有充分参与到规划编制中进行利益博弈，其在付诸实施方面的效力就难以得到保障。

　　而且，在“三旧”改造过程中，土地使用权可以协议出让，就会出现开发商与政府先形成改造开发协议、而后以规划不合理为由要求改变规划的情况。由于“三旧”改造任务紧迫，政府往往会支持开发商改变容积率等要求，这就使得规划效力不易得到保障。

　　3. 房地产商业开发比例大

　　在东莞市“三旧”改造中，改造用地用于房地产开发项目的比例过大，而用于公益性、产业性、民生工程类、市政设施类等项目的用地比例较低。“三旧”改造用地过于偏重房地产开发，不符合“三旧”改造本身所承载的政策功能，影响了“三旧”改造综合效益的充分发挥。更为严重的是，这种以房地产开发为主导的“三旧”改造会在社会上造成恶劣影响，容易使人民群众对“三旧”改造产生误解，使政府的公信力降低。

　　4. 审批手续繁琐，效率低下

　　“三旧”改造整个审批过程涉及多个环节、多个部门，不仅审批手续繁琐，而且审批效率低下。繁琐的审批手续不仅大大降低了开发商、集体经济组织的改造热情，延缓了“三旧”改造的进程，而且还会影响集体经济组织的商铺或厂房的出租，造成改造期间集体收入锐减或出现真空，进而又会成为居民提高补偿标准、增加改造开发难度的理由。另外，在相关项目审批过程中，有些时候还会出现方案反复修改的情况，甚至出现各部门相互推诿的问题。

　　5. 缺乏保障性住房建设

　　与目前东莞市“三旧”改造房地产开发比例过高形成对比的是，保障性住房建设十分欠缺。由于房租便宜，“三旧”改造地区特别是城市中的旧村庄，吸纳和聚居了大量的外来务工人员、刚毕业的大中专学生等低收入群体。一旦对这些地区实行改造，如果没有相应配套的廉租住房、经济适用住房等保障性住房的建设，势必给这些城市低收入群体造成新的生存压力，从而给社会带来新的不稳定因素，影响和谐社会的构建。

　　办    法：

　　二、完善东莞市“三旧”改造的对策与建议

　　为了进一步全面深入推动“三旧”改造工作的顺利开展，有效实现从“旧城镇、旧厂房、旧村庄”到“新城市、新产业、新社区”的转变，结合本次调研发现的东莞市“三旧”改造中存在的难题与问题，提出以下完善对策与建议：

　　（一）以“三旧”改造为契机，尽早建立城市更新制度

　　短期经济收益动机在“三旧”改造中非常强烈，有意无意地偏离了“三旧”改造的长期功能与意义。而对于一个城市来说，其更新是一项持久的、常态的工作。 “城市更新”较之“‘三旧’改造”的提法，更为科学、合理。后者容易产生片面追求“新”、追求改造的问题，也容易造成追求短期利益（包括开放商牟取利润和政府增加“土地财政”收入）的问题。所以，东莞市应该以“三旧”改造为契机，在完善“三旧”改造工作的同时，尽早建立常态化的城市更新制度。

　　（二）从“政府要改造”向“市民要改造”逐渐过渡

　　一方面，政府应当进一步加大对“三旧”改造的宣传力度，充分利用报刊杂志、电视、网络等媒介，采取多种形式、多种渠道进行广泛宣传，消除社会公众对“三旧”改造的误解，让社会公众全面、客观地了解“三旧”改造的政策，了解其所带来的积极作用，引导全社会关心、支持和参与“三旧”改造。另一方面，应当逐步实现从“政府要改造”向“市民要改造”的过渡。一则，必须改变或多或少的急功近利、片面追求“三旧”改造业绩的心态；二则，必须改变将“三旧”改造有意无意地视为一种短期政策或短期运动的看法；三则，在建设常态化城市更新制度的时候，各种具体制度和机制，都应围绕着“政府与市民共商共谋城市更新”的目标进行设计。

　　（三）推进规划编制的科学化与民主化，严禁随意变更

　　“三旧”改造规划具有引领和管控的作用，应当把“三旧”改造规划的编制作为“三旧”改造各项工作的重中之重。在编制“三旧”改造规划过程中，应按照科学发展观的要求，合理调整用地布局，科学确定容积率，坚决防止重房地产开发，轻产业发展、基础设施建设的情况的出现，并且应当充分专家的作用，广泛听取相关利益群体的意见和建议。“三旧”改造规划一经制定，就具有法律效力，应该得到较为严格的遵守，禁止随意变更。任何变更都应基于法定事由、经过法定程序。

　　（四）积极发挥政府的引导作用，加大政府财政投入

　　为了提高开发商参与“三旧”改造的动力，政府除了应加大对土地出让金的返还力度，扩大相关税费的减免范围，还应逐步探索容积率奖励和异地补偿等激励机制，积极发挥政府的引导作用。政府不应仅仅承诺不在“三旧”改造中谋取任何利益，而是应当更为主动地承担责任，在具体“三旧”改造项目中，应加大政府的财政资助。尤其是对于那些市区外围的欠发达的旧城镇、低效的旧厂房和偏远的旧村庄，社会资金不愿参与的改造，政府应当主动投钱改造。

　　（五）加强部门间合作，建立联席会议制度

　　加强部门间合作，建立联席会议制度。应当进一步明确各部门在“三旧”改造中的具体职能与分工，可以尝试在东莞市“三旧”改造领导小组及其办公室的工作机制基础上，实施定期和临时的联席会议制度。借此，部门间可以相互交流信息，实行信息共享，共同研究解决“三旧”改造中的重大、疑难、复杂问题。联席会议并非领导小组会议，作为领导小组组长的市委书记、副组长的市长、各分管副市长并不一定要事必躬亲。每次联席会议结束后，应当形成会议纪要，以便由“三旧”改造领导小组办公室向领导小组汇报，由领导小组最终决策。

　　（六）下放部分审批权，简化审批手续

　　“三旧”改造审批手续过于繁琐，不仅增加了政府工作人员的工作压力，而且还给集体经济组织、原土地使用权人、开发商带来了不必要的麻烦，挫伤了其改造的积极性和热情，而且由于审批效率低下，延缓了“三旧”改造的进程。对于“三旧”改造事项的审批，首先应当简政放权，将部分审批、决策权适度下放给各区、镇街行使，实现“重心下移”。为了提高行政审批效率，可以尝试提供“一站式”审批服务。

　　（七）实行公平补偿，提供多样化补偿方式

　　实行公平补偿，并提供多样化的补偿方式是破解“三旧”改造拆迁难的有效途径之一。对于政府主导的“三旧”改造，政府可以通过协议收购的方式支付补偿金，协商不成应当按照不低于同片区房地产的价格的标准进行补偿。如果改造涉及到国有土地上房屋征收与补偿，就应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定进行补偿；对于集体经济组织自行改造、原土地使用权人自行改造、社会资金参与的改造，双方当事人应进行充分协商，确定一个公平合理的补偿价格。需要注意的是，补偿标准一旦确定就不应随意更改，应对所有被拆迁户给予统一的补偿标准，实行平等补偿。

　　（八）重视保障性住房建设

　　加快建设保障性住房是保障和改善民生、促进社会和谐稳定的必然要求。在“三旧”改造过程中，应充分考虑保障人口的住房需求、区位条件、交通便捷程度等因素，科学合理地确定“三旧”改造项目中的保障性住房配建比例。对于政府主导的“三旧”改造，政府应加大财政投入建设保障性住房；对于社会资金参与的“三旧”改造，应给予投资人地价补缴、税费减免、容积率奖励等方面更多的优惠政策；对于集体经济组织自行改造、原土地使用权人自行改造的情况，政府也应当给予各种优惠政策予以支持。

　　（九）强化违法问责，减轻绩效问责

　　“三旧”改造是一个动态的过程，必须实行常态化改造，而非“运动式”改造，所以应当强化违法问责，减轻绩效问责。之所以要强化违法问责，是因为在“三旧”改造中容易出现滥用职权、徇私舞弊等违法犯罪行为。为了提高政府在“三旧”改造中的公信力，必须对随意变更改造规划、以提高容积率方式向开发商索贿、擅自扩大完善历史用地手续的范围、贪污挪用等违法行为进行严厉问责，依法给予相关人员行政处分；构成犯罪的，应依法追究刑事责任。而对于没有完成“三旧”改造各项短期目标与任务的相关工作人员，应减轻问责，甚至取消问责。

　　（十）动员民间力量，打造城市更新研究智库

　　对于城市更新以及与城市更新相关的制度，我们缺乏长期的、深入的研究，结合地方特色的细致研究就更为罕见。从长远考虑，东莞市应该动员和激励社会团体、教育科研机构、规划设计研究单位甚至企业，多方面、多视角、多方法地研究东莞市城市更新的现时和未来问题，并打造专门的研究智库，从而为东莞市城市更新及其制度建设的决策，进行充分的知识和信息储备，尽可能减少仓促决策、无准备决策、无论证决策的现象。  

　　九三学社市委员会：

　　您提出的“关于在突破‘三旧’改造瓶颈的创新改革中实现城市更新的建议”的提案收悉。该提案对我市目前“三旧”改造过程中遇到的问题作了深入的分析，对未来“三旧”改造工作提出了许多建设性意见和建议，为更好地促进我市“三旧”改造工作的开展提供了一些很好的指引，现就提案所提出的对策和建议回复如下：

　　一、建议一提到以“三旧”改造为契机，尽早建立城市更新制度。建议中提出以“三旧”改造为契机，建立常态化的城市更新制度。城市改造更新的确是一项持久的、常态的工作，在城市建设用地日趋紧张的今天，通过城市更新改造来拓展城市发展空间，显得特别重要和迫切。虽然“三旧”改造政策设定了三年时间，但是改造工作是长期的和持续的。为把“三旧”改造工作长期持续下去，我市正在学习参考香港、深圳、广州等城市的做法，准备建立一个常设机构和一套完善的、持久的政策来保障该项工作持续坚持下去。

　　二、建议二提到从“政府要改造”向“市民要改造”逐渐过渡。该建议提到的实际上是改造的动力问题。早期人民群众对“三旧”改造还不是很理解支持的情况下，通过政府推动，特别是推动一些试点项目的实施是必要的，但要把“三旧”改造工作作为一项常态化的工作持续地开展下去，就必需向“市民要改造”过渡。在这个方面我们是通过如下工作来推动的。一是通过科学合理的规划，通过“三旧”改造工作使我们的城市变得更加美丽，城市功能更加完善，让我们的城市更适合人居住和生活。二是通过建立合理的利益共享机制，让参与到“三旧”改造过程中的利益相关方，包括政府、企业、业主等形成合理的利益共享，让参与方在“三旧”改造过程中合理地受益，以增加各方的积极性。三是通过一些试点项目的实施让人民群众看到实际效果。四是通过多种形式，多渠道进行宣传，让“三旧”改造政策为广大干部群众所理解，让政策深入人心，消除广大干部群众的不了解甚至是误解的现象。

　　三、建议三提到推进规划编制的科学化与民主化，严禁随意变更。目前我市“三旧”改造都纳入了严格的规划管理渠道，首先是在我市土地利用总体规划和城市建设总体规划的指导下编制了《东莞市“三旧”改造专项规划》以控制全市“三旧”改造的总体规模和地域分布。在具体每宗改造项目的实施时，都严格地按照法定的控制性详细规划来实施，虽然一些项目可以通过单元规划来调整控制性详细规划一次，但这种调整都是严格地按照控规调整程序来实施的。目前，我市“三旧”改造中的确出现了房地产项目过多，产业升级项目和城市基础设施配套项目少的现象，市政府、“三旧”办和相关部门已经认识到这样的问题，现在正在准备做出相应的规划调整，加大产业升级改造的比重，以达到房地产、产业升级和城市基础配套设施三者的平衡。同时也在制定产业升级改造的一系列优惠政策，以引导和鼓励“三旧”改造项目向产业转移升级方向发展。

　　四、建议四提出积极发挥政府的引导作用，加大政府财政投入。在这方面我市研究“三旧”改造政策的时候就做了比较充分的考虑，目前“三旧”改造项目在土地出让金的优惠和返还，相关税费的减免、容积率的奖励等方面都有了相应的政策和操作办法，这些政策和操作办法在实际操作过程中还有待进一步完善。为鼓励“三旧”改造项目更多地引向产业转移升级方向，我们正在制定第二产业“三旧”改造的扶植、优惠和鼓励政策。为推动成片的大规模“三旧”改造项目的开展，我们积极倡导在“三旧”改造中发挥政府的主导作用，希望通过发挥政府的主导作用，在“三旧”改造中能整合出成片的大地块，以用于战略新兴产业的发展。也通过发挥政府的主导作用，通过“三旧”改造，给城市重大基础设施和重要的公共服务设施的落地腾出空间。

　　五、建议五提出加强部门间合作，建立联席会议制度。“三旧”改造是一件复杂的工程，所涉及的问题超出了单个部门的职责范围，难以通过一个部门进行协调，需要在市一级层面来协调。在“三旧”改造的实践过程中的确碰到一些重大、疑难、复杂的问题，这些问题需要有渠道反映出来，并且要有相应的政策研究做支撑，以便于领导最终决策。

　　六、建议六提出下放部分审批权，简化审批手续。目前“三旧”改造项目审批手续环节多，手续复杂，牵涉的部门多，导致审批效率低下，在一定程度上挫伤了“三旧”改造参与者的积极性。在这方面市“三旧”办通过建立“三旧”改造方案集中审查制度，“三旧”改造项目建设前期手续并联审批制度和办事卡制度等来提升办事效率，收到了一些效果。至于把部分审批、决策权下放到各镇街行使目前还没有纳入考虑中，可以考虑其可行性，如果可行，可以考虑实施。

　　七、建议七提到实行公平补偿，提供多样化补偿方式。拆迁补偿是目前困扰“三旧”改造的一大难题之一。目前我市是各镇区根据本地的实际情况制定相应的拆迁补偿管理办法。在补偿方法上有实物补偿，货币补偿等。

　　八、建议八提出重视保障性住房建设。在“三旧”改造中是可以考虑建设适当比例的保障性住房，在保障性住房建设中可以在土地出让金征收、税费减免、容积率奖励方面考虑更多地优惠政策。

　　九、建议九提到强化违法问责，减轻绩效问责。城市改造更新是一项常态化的工作，需要做出持续的努力。“三旧”改造作为一项试行性政策，国家给予了三年的政策期限，为在三年期限之内推动“三旧”改造全面开展，并做出成效，我市推行了绩效问责制，并收到了一些积极效果。随着“三旧”改造逐步进入常态化的运作，绩效问责会逐步淡化。“三旧”改造涉及复杂的利益关系，为防止“三旧”改造过程中出现腐败行为，市“三旧”办从一开始就与市预防职务犯罪工作领导小组办公室合作，就“三旧”改造工作中各个环节可能出现的犯罪行为进行预防，在今后的工作中更应该加强违法问责的力度，一旦发现违法行为，应严格依法追究刑事责任。   

　　十、建议十提出动员民间力量，打造城市更新研究智库。城市改造更新是一项长期工作，城市改造更新要做好需要有体制和制度的保障，城市改造更新的最终目的是把我们的城市建设得更好，要达到这样的目的，我们需要对我们的城市现在存在哪些问题有清醒的认识，要对我们的城市未来发展成怎样要有一个明确的方向，这些是很专业、很深奥的问题，要做专门的研究，应该动员教育科研机构、规划设计单位社会团体参与进来研究，打造专门研究智库，为城市更新改造决策提供依据。