东莞市实施社区卫生服务多年来，一直认真贯彻落实国家、省有关发展社区卫生服务的相关指导意见。自1998年试点以来，经历了三个阶段：

　　（一）起步阶段。形成了“政府支持，院办院管，服务为主，长远效益”的发展思路。

　　（二）发展阶段。根据服务人员与服务范围，以方便居民就诊为原则，合理规划设置社区卫生服务中心和社区卫生服务站，形成了坚持“统筹规划，因地制宜，稳定推进”的总体工作思路。在管理上实行“院办院管”，进一步完善了工作内容，提高了人群服务覆盖率。    

　　(三)创新发展阶段。在已建成的社区卫生服务体系框架的基础上进一步优化东莞市医疗卫生资源结构，明确了社区卫生的基本定位和发展方向，确立了社区卫生服务机构性质上属政府组建的财政全额拨款的公益性事业单位，实行“政府办，政府管，收支两条线管理”的管理体制。首批按照六大功能要求建设的社区卫生服务机构于2008年10月1日正式投入使用，与之配套的全市社区门诊医疗保障制度也同时全面启动。

　　我市社区卫生服务经过三个不同的发展阶段，不断总结经验，以满足群众的医疗保健要求，在组织管理模式方面创新求变，已形成了“政府办，政府管，收支两条线管理”和“政府办，医院托管，社保参与，提供便民惠民政策”等几种模式的特有发展思路，在国内还属首创，让民众切实享受到了经济、优质、便利、综合、连续的卫生服务，值得肯定。但同时也应该看到存在的问题及有待进一步完善之处。主要表现为：

　　1、我市社区卫生服务机构服务人群覆盖广，各医疗卫生服务中心及各站点发展不均衡。经济好的镇区，结构比较规范，条件较好，服务到位；而经济不好的镇区则相对较差。

　　2、社区卫生服务机构各项业务功能开展缓慢，缺乏指导性的规范文件（如精神病、慢性病防治等等）。社区卫生发展的远景应重在群体防病，以提高整体健康水平为目的。而我市大部分的社区卫生服务站点，开展基本医疗、健康教育较为普遍，其他如慢性病的管理，妇幼保健、残疾人康复、精神病人社区管理等相对滞后。

　　3、制度的执行力度欠缺，双向转诊通道不畅通。东莞市卫生局制定了《关于东莞市社区卫生服务机构建立双向转诊制度的指导意见》，明确规定公立医院和社区卫生服务机构之间实行分级医疗和双向转诊工作制度，建立“小病在社区，大病在医院，康复回社区”的医疗服务模式，合理使用全市医疗卫生资源，减轻群众医疗费用和负担。但实际上上转的多，下转的少，与医院本身的利益有关。

　　4、社区卫生服务机构人员编制数不足，待遇较差，人才流失较明显。初始制定的编制人数与发展已经不相适应。

　　5、缺乏绩效考核管理制度，存在吃“大锅饭”的现象。

　　6、社区服务机构的医务人员素质相对较差，导致居民不信任。

　　办    法：

　　1、建议由政府统筹，网点规划科学合理，站点建设基础标准提高。各级领导重视，相关部门联动，职责明确，配套政策保障落实。

　　2、建议尽快完善社区卫生服务多项功能，以基本医疗为切入点，围绕建立居民健康档案为中心，先易后难逐步深入开展各项公共卫生服务，形成疾病预防、基本医疗、保健、康复、健康教育和计划生育技术指导“六位一体”的综合服务模式。坚持社区卫生服务的公益性，坚持公共卫生和基本医疗并重，中西医并重，防治结合的原则，提高服务水平，赢得居民的信赖和肯定。

　　3、建议政府和相关部门出台相关政策加以干预，创新的医保政策正确引导居民“小病在社区”的就诊理念。加快医院改革，从而进一步明确各级医院职责，发挥各级医院在社区服务中应有的作用，完善双向转诊制度。

　　4、建议增加在编人数，提高待遇，而且在编人员和招聘人员的待遇相差不要太大，遵循同工同酬的大原则，充分调动发挥基层医务人员的工作积极性和工作活力，减少“我拿多少钱干多少事”等不作为现象。

　　5、建议尽快建立一套系统完整全面的绩效考核管理和监督管理机制，包括业务管理考核、岗位绩效考核、财政投入使用监督等。更有利于社区卫生服务绩效的最优化以及卫生管理的专业化运作，避免造成财政投入出现漏洞的现象。

　　6、建议建立社区全科医生培训机制，加大社区全科医生的培训，培训形式可以多样化，提高综合业务水平。

　　关于对市政协十二届三次会议提案第20140280号的答复

　　民革市委会：

　　你们提出的《关于完善我市社区卫生服务“机构及功能”建设的几点意见》已收悉，感谢你们对我们工作的关心和支持，现答复如下：

　　一、社区卫生服务的总体情况

　　2007年，东莞市全面启动新型社区卫生服务综合改革，连续3年将发展社区卫生服务纳入向市民承诺的十件实事，有力推动了东莞市医药卫生体制改革工作，基本达到了“保基本、强基层、建机制”的要求。目前，全市共建成并投入使用的社区卫生服务机构共388所(服务中心33所、服务站355所)。基本建成市、镇、村（社区）三级医疗卫生保健服务网络，市民步行15分钟可就近获得基本医疗卫生和基本公共卫生服务，较好地解决了群众看病就医问题，取得了较为明显的成效。寮步、大岭山、凤岗、望牛墩、东坑等5个镇社区卫生服务中心被评为“全国示范社区卫生服务中心”，石碣、麻涌等2个镇社区卫生服务中心被评为“广东省示范社区卫生服务中心”。示范中心数量占全市社区卫生服务中心总数的21.2%，位列全省地级以上市第一名。 

　　二、发展社区卫生服务措施与成效

　　（一）坚持政府主导，公益性管理体制基本形成

　　2007年市政府下发《关于加快发展我市社区卫生服务的实施意见》，明确提出了我市社区卫生服务实行“政府办政府管”的管理体制，明确社区卫生服务机构为政府办的财政全额拨款的公益性一类事业单位，隶属于镇街政府，市卫生局进行行业监管和业务指导。明确了社区卫生服务是政府提供公共服务的平台，建立政府主办的社区卫生服务体系，在五年来的实际运作中，东莞市不断创新社区卫生管理体制机制,强化政府责任，政府办政府管，保证公益性质。

　　（二）实施收支两条线，财政保障与财务监管基本到位

　　先后出台《东莞市社区卫生服务市镇财政补助方案》《东莞市社区卫生市级财政补助资金暂行办法》等文件。社区卫生服务机构实行“预算管理、专账核算、专款专用”的收支两条线财务管理机制，经费主要由镇街财政供给，市财政给予适当补助，设备、设施购置和机构运行费用列入财政预算管理，经费支出由财政部门拨付，业务收入全额上缴财政专户统一管理，社区卫生服务从业人员收入不与服务收入直接挂钩。落实财政的兜底作用，保证了社区卫生服务机构稳定、有序运行。据统计2010－2012年，市镇两级财政总投入分别为2.31亿元、2.67亿元、2.75亿元。

　　（三）实施统筹规划，社区卫生服务网络基本建成

　　我市将社区卫生服务发展纳入全市社区建设总体规划统筹实施。整合现有医疗卫生资源，优化社区卫生服务机构布局，制定《东莞市社区卫生服务机构设置与建设规划》，实现社区卫生服务城乡一体化管理、中心与站一体化管理。原则上，每个镇街重点规划建设1个社区卫生服务中心，按照区域服务人口数量、地域性质、医疗卫生需求等因素科学规划设置社区卫生服务站，规范服务机构建设，做到“五个统一”，即统一规划、统一标准、统一标识、统一装备和统一管理。目前全市社区卫生服务网络、公共卫生服务网底基本建成，基本解决了群众“看病难”问题。

　　（四）实施人才战略，社区卫生专业队伍基本组建

　　根据市政府《关于加强我市社区卫生人才队伍建设的意见》，通过加大社区卫生服务人才引进和培训力度，解决人才问题，提高社区卫生服务水平。通过合理设定岗位和人员编制制定人员准入标准，按照公开招聘、全员聘用、绩效考核和双向选择的原则建立起科学的人事管理机制。完善培训进修机制，制定全科医学培训计划，实施全科医师和社区护士岗位培训、实施对口支援措施，提高社区卫生服务能力和人员整体素质。据统计，目前全市社区卫生服务机构总人数分别为5653人，其中全科医生1759人、社区护士1608人、公卫医生172人，全科医生团队350多支，人员总量逐年增加，卫生专业技术人员比例逐年上升，一支由全科医生、社区护士、公共卫生、药学、医技等人员组成的社区卫生服务人才队伍已经组建，正承担全市基本医疗和基本公共卫生服务。 

　　（五）实施社区首诊，社会基本医疗保险制度基本见效

　　2008年在启动社区卫生服务机构运行的同时建立全市城乡一体化的社会基本医疗保险制度。将所有社区卫生服务机构纳入社保定点医疗机构，坚持社区首诊,规定社区居民必须按属地原则到指定的社保定点社区卫生服务机构就诊可享受规定范围内基本医疗费用最高报销70％，逐级转到镇街定点门诊（市属定点专科医院门诊）、市内定点三级医院门诊的，支付比例逐级减低10％，从而规范参保人的就医行为，引导参保人“小病在社区、大病到医院”的就医观念。据不完全统计，自2008年10月实行社区首诊制后，每年全市社区卫生服务中心（站）为群众减负医疗费用达10亿元人民币，有效地减少了病人的医疗费用。

　　（六）转变服务理念，公共卫生服务均等化基本覆盖

　　一是基本公共卫生服务模式不断创新。在实践中我们不断创新服务模式，转变服务理念，从以往专科医生向全科医生角色转变；从“坐堂等人”向“主动上门”为病人服务转变；从单一开展基本医疗服务，向疾病预防、妇幼保健、慢性病管理、健康教育等综合服务转变，从“阶段服务”向“持续服务”的转变，采取“全科医生团队”（全市约350多支团队）在辖区内分片负责、定点包干的服务方式，与辖区群众间交流互动，让社区卫生服务人员准确掌握本辖区居民的健康状况和基本卫生服务需求，从而建立长期、稳定、和谐的医患关系，赢得群众信任，增强群众到社区诊疗的信心。

　　二是基本公共卫生服务经费逐年提高。出台《东莞市基本公共卫生服务项目补助资金管理办法》，2012年人均基本公共卫生服务费已达25元，从2013年开始，市镇两级财政按辖区内常住人口数包干安排基本公共卫生服务经费，并逐步提高包干经费标准，2013年—2015年基本公共卫生经费分别达到30元、35元、40元，年均增长16.67%。

　　三是基本公共卫生服务项目全面开展。市政府出台了《东莞市基本公共卫生服务项目实施方案》，社区卫生服务机构已全面免费为群众（含新莞人）提供建立居民健康档案、健康教育、慢性病管理、老年人健康管理、妇女保健、儿童保健、规划免疫、重性精神病管理、卫生监督协管等11项公共卫生服务。截至目前，全市共有19所社区卫生服务中心承担计免工作。累计建立居民电子健康档案797万份，健康档案利用率为78.6%。免费接种扩大国家免疫规划疫苗318.45万人次，高血压患者管理达29.4万人、糖尿病患者管理8.93万人，排查和登记重性精神疾病患者29951人。免费为14429名孕妇发放叶酸，孕产妇死亡率、婴儿死亡率维持在低水平。开展健康教育宣传和义诊活动3685次，覆盖社区居民、企业员工、中小学生三类人群。经现场调查，所有社区居民对社区卫生服务机构满意度均大于90%。

　　三、下一步工作计划

　　经过多年的建设，我市社区卫生服务体系发展取得了一定的成效，较好地解决了基层群众的就医需求，缓解了“就医难”的问题，但是仍然存在诸如发展不均衡、层次参差不齐、功能不完善等问题。今年2月，市政府下发了《关于进一步加强社区卫生服务体系建设的若干意见》（东府办〔2014〕17号），对我市下一阶段社区卫生服务体系建设作了详细部署，逐步解决现阶段发展过程中出现的问题，接下来，我们要重点做好以下几项工作：

　　（一）继续坚持“政府办、政府管”，落实各级财政投入

　　强化镇街政府在社区卫生服务机构管理和运作中的责任，坚持“政府办、政府管”的社区卫生服务管理模式，进一步理顺社区卫生服务机构的人、财、物管理体制，保障人、财、物等资源投入，确保公益性。建立完善稳定的社区卫生服务机构经费保障机制和增长机制，确保补偿措施落到实处。巩固社区卫生服务工作已有成果，根据区域卫生规划、辖区卫生资源状况和使用实际效果，合理调整社区卫生服务机构布局，进一步完善社区卫生服务网络，更好地满足群众需要。

　　（二）不断提升社区卫生服务机构服务能力

　　1.规范标准化建设。明确社区卫生服务中心与镇街医院、专科医院业务分工，明确社区卫生服务中心与社区卫生服务站责任分工，整合资源，科学规划，按照《东莞市社区卫生服务中心（站）基本标准》等相关规定，加大标准化建设投入，确保业务用房、科室设置及医疗设备配置达到国家标准。

　　2.加强人员培养。（1）制定培训计划。制定与社区卫生服务相适应的全科医学人才建设计划和目标，把社区卫生服务机构人才队伍建设纳入全市专业技术人才队伍建设，把全科医师和社区护士培训纳入全市专业技术人才培训计划，健全全科医师制度，有针对性地举办公共卫生服务项目、基本医疗服务项目及社区卫生服务管理等培训。（2）完善交流制度。进一步完善上下联动机制，制定并落实医院医生与社区卫生服务机构医生学习交流制度，推动建立医院医生职称晋升与社区卫生服务工作经验挂钩机制。

　　3.完善服务功能。要根据“六位一体”的功能定位，进一步完善社区卫生服务机构基本医疗、疾病预防、妇幼保健、慢性病管理、健康教育和中医中药等国家基本公共服务功能。保留在镇街医院的免疫规划、传染病管理等公共卫生服务工作逐步移交给社区卫生服务机构承担。

　　4.开展中医药服务。组织实施基层中医药服务能力提升工程，充分发挥中医药在基层卫生工作中的优势和作用，要加强基层中医药服务网络建设和中医药适宜技术推广，开展中医药常见病多发病基本医疗和预防保健服务。

　　5、建立购买服务机制。鼓励社区卫生服务机构向公立医院购买具备中级以上职称及某一技术特长的专科医生岗位为基层群众服务，借助公立医院技术力量提升社区卫生服务机构医疗服务水平。

　　（三）深化编制、人事和收入分配改革

　　1.理顺编制，加强管理。用好社区卫生服务机构现有编制，解决业务骨干的入编问题。加强编制管理，非社区卫生服务机构的在岗在职人员不得占用社区卫生服务机构的编制，不具备卫生类执业（从业）资格人员不得进入卫生专业技术岗位。根据我市社区卫生服务工作实际，参照《广东省城市社区卫生服务机构编制标准》有关规定，对编制不足部分，核定聘用人员指标。

　　2.合理设置岗位，竞聘上岗。专业技术人员编制比例不得低于编制总数的95%，卫生专业技术人员不得低于专业技术人员总数的80%。合理设置社区卫生服务机构全科医师和中高级专业技术岗位。完善医疗卫生专业技术人员入编实施办法，实行公开招聘，竞聘上岗。对从医院借用的社区卫生服务机构在编在职人员，由市卫生计生局统一制订入编方案，经市编办和人力资源局审核，报市政府审定同意后，办理入编手续；对社区卫生服务机构编外在职聘用人员，由市卫生计生局制订公开招聘方案，报市人力资源局备案，经公开招聘后办理入编手续。

　　3.落实人员待遇，调动积极性。建立完善与医疗卫生行业特点相符的薪酬制度，科学核定社区卫生服务机构绩效工资总量，积极探索医务人员收入合理增长机制。进一步规范社区卫生服务机构医务人员工资待遇，入编人员工资待遇根据《关于印发东莞市公共卫生与基层医疗卫生事业单位绩效工资实施方案的通知》（东人发〔2011〕35号）执行；聘用人员工资待遇参照《关于印发<东莞市机关事业单位聘员管理试行办法>的通知》（东府〔2010〕40号）规定执行。

　　4.加强绩效激励，推进试点。明确社区卫生服务机构工作人员薪酬来源途径，通过调整财政投入和社保包干经费结余，改善社区卫生服务机构工作人员福利待遇。加大绩效工资激励力度，适当提高奖励性绩效工资比重，调动骨干技术人员工作积极性；通过“以奖代补”或财政专项安排等方式鼓励社区卫生服务人员更好服务群众，体现多劳多得、优绩优酬。