土地是东莞经济社会发展的最重要资源和最基本的物质保障，节约集约用地是东莞经济社会可持续发展的根本出路。客观深入分析东莞土地节约集约利用存在的主要问题，并提出行之有效的、可操作性的建议措施，无疑有助于加快东莞转型升级，推动高水平崛起。

　　当前，东莞土地利用存在的主要问题：

　　1、土地供需矛盾突出。东莞土地资源稀缺性突出，正面临着土地资源储量有限，后备土地资源严重不足，耕地占补平衡难度大的难题，有些镇街的土地消耗已经触碰到了 “天花板”。东莞的建设用地密度已经超过43%，突破了4：4：2的规划用地极限。按照东莞土地利用总体规划确定的规模，到2020年可用的建设用地只有16万亩。东莞的产业转型升级以及社会经济的发展对土地资源却一直有旺盛的需求，东莞每年用地指标缺口大约为3万亩。东莞不仅目前土地供求矛盾突出，而且在未来不会得到有效缓解，只会日趋紧张，一直会伴随着东莞的城市化、工业化和现代化的全过程。

　　2、土地开发强度过高。土地开发强度通常是指一个区域建设用地占该区域土地总面积的比例。按照国际惯例，30%是一国或一个地区国土开发强度的极限，超过该限度，人的生存环境将受到很大的负面影响。改革开放以来,在粗放式的传统经济发展模式下,目前东莞市土地开发强度已经达到44%,10多个镇街甚至超过了50%，远远超过国际公认的“30%”土地开发强度临界点。伦敦、纽约等发达国家大都市的土地开发强度大约为15％至20％，和它们相比，东莞的土地开发强度明显偏高。土地开发强度过高不仅影响了东莞老百姓的生存环境，而且降低了东莞土地开发利用的潜能，从而制约了未来东莞经济社会的快速发展。

　　3、土地利用效率偏低。当前东莞土地利用资源外延粗放的现状还没有根本改变，土地产出率仍然偏低，不仅与国际先进城市相比显得十分落后，而且与珠三角其他城市也有较大的差距。2012年东莞每平方建设用地土地产出为4.5亿元，而深圳、广州、佛山分别为11.2亿元、6.8亿元、5.1亿元,，分别是东莞的2.5倍、1.5倍、1.1倍。东莞目前还有闲置土地高达18000多亩，新增闲置土地也时有发生。东莞既有土地总量短缺之痛，又有土地浪费，土地利用率不高之苦。

　　4、土地污染严重。改革开放以来，东莞的“村村点火，户户冒烟”的经济发展模式，不仅导致土壤重金属污染程度十分严重，而且涉及的污染元素种类也相当广泛。由于东莞长期忽视土地利用的生态效益，企业生产什么化工产品，土地就含有什么化学有毒物质。企业生产的废水、废渣都没有经过任何处理，直接倒在地上或流入河涌，土地和河涌事实上成为企业各种污染物的大染缸和最后的归宿地。根据万凯、王富华、张冲2010年发表于《广东农业科学》的论文《东莞农田土壤重金属污染调查分析》预测，东莞或有超过半数的农田土壤遭到不同程度的重金属污染。东莞企业在创造巨大GDP和财富的同时，也在大量地制造污染物。东莞土地污染严重也进一步恶化了土地的利用程度和利用效率，并已成为制约东莞经济社会可持续发展的一个重要因素。

　　5、土地开发外延平面扩张。土地利用不仅应包含土地的平面利用，而且应该包括土地的立体利用。但是，东莞一直沿用我国传统的平面式用地布局，城市发展以“摊大饼”方式扩展，土地开发呈外延平面式扩张，忽视了内涵的立体综合开发与利用，土地利用集约程度比较低。无论从建筑高度、建筑密度容积率等因素来看，东莞建筑的有效利用率都普遍偏低，连停车场都占用了地面的大量土地。东莞的地下轨道交通发展滞后，地下购物超市和地下仓库的建设还没有提到议事日程，未能充分有效利用地上、地下空间。

　　6、土地破碎化程度偏大。快速的外延式城市扩张方式以及庞大复杂的人口组成导致东莞土地不断被蚕食、包抄、分割，土地碎化程度不断加深。由于土地规划没有从总体考虑，东莞的土地开发长期呈点状分散状态。东莞共有耕地7619块，平均面积仅为26.05亩，仅有9个镇街耕地平均面积超过30亩。目前东莞市100亩以上未批未建的规划建设用地中，500亩以下的地块面积占68%，500亩至1000亩的占21.65%，1000亩以上的仅占10.4%。破碎化的土地利用不仅难以承载的大工业项目，而且也制约了耕地的规模化生产，不利于基本农田的集中开发和保护。

　　办    法：

　　1、注重规划引领  凝聚发展合力。要强化精品意识，以高品质土地规划引领东莞高水平崛起。东莞土地战略总体规划既要有国际视野，又要有地方特色。在东莞土地战略总体规划指引下，东莞国土部门要开展一系列有创意的、务实的、可操作性的实施性规划研究。要整合“三规”，形成“一张图”，逐步实现“三规”在发展目标、人口规模、建设用地指标、城乡增长边界、功能布局、土地开发强度的统一，凝聚发展合力。要围绕“三重”项目、重点基础设施项目、水乡特色发展经济区，加强土地要素保障，倾斜使用土地指标，提升土地利用价值。要在实施过程中执行土地规划，在项目推进中坚持土地规划，在发展建设中完善土地规划。

　　2、完善“三旧”改造机制，拓展土地利用空间。要在系统总结“三旧”改造成功经验的基础上，继续创新“三旧”改造模式，完善配套管理政策，建立“三旧”改造的常态化机制。要以推进“三旧”改造工作为载体，实现建设用地“二次开发”。 要发挥政府的引导作用，充分调动集体、土地原使用权人及相关权利人的积极性，吸引社会各方广泛参与，实现多方共赢。要正确处理“三旧”改造过程中的经济、法律关系，切实保障土地权利人的合法权益，维护社会稳定。要通过市场运作和公开规范的方式，强化市场配置土地，促进土地高效利用。要科学制定“三旧”改造规划，并强化规划的统筹管控作用。

　　3、积极推进土地生态修复，提升土地生态效益。要以国土资源部同意东莞开展城乡土地生态利用制度综合改革试点为契机，通过制度创新的红利，加大生态修复力度，实现土地资源的生态利用、节约利用以及可持续利用。要通过土地整治建设，形成集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的高标准基本农田。要加大财政转移支付中的生态补偿力度，进一步完善生态补偿机制。以整治重金属污染为重点，修复土壤生态。要加大对东莞主要河流的生态整治和河涌的修复，实现安全、水清、岸绿、景美，推进水生态文明建设。要鼓励现代农业园区和村庄整治综合改造，探索土地承包经营权改革。

　　4、鼓励土地立体开发，提高土地利用效能。土地的平面利用转向立体综合利用是当今世界土地利用的发展新动向。要积极探索土地立体开发利用集约机制，通过土地立体开发的“有形之手”，实现东莞土地利用方式从外延式扩展向内涵式挖潜转变。要构建城市立体分层建设的节约集约用地新模式，将城市的平面扩张变为立体发展，推进土地高效利用。在建设用地上，要在地表、地上、地下实行立体开发，鼓励建设多层工业通用厂房，实现土地的立体开发综合利用。要大面积推广地下车库、地下商场、地下快速交通地下垃圾与污水处理、地下电站、地下轨道交通等新兴土地立体集约利用方式，提高土地节约集约利用水平。

　　5、积极探索土地统筹利用，促进土地利用转型升级。要冲破行政区域界线和城乡区域界线的篱笆，建立利益分享和协调机制，解决土地利用的碎片化。通过规划连片土地资源，服务产业转型升级，既是东莞未来土地管理方式改革的重要方向，也是东莞社会经济新一轮发展的重要抓手。土地统筹利用要以经济杠杠为手段，以农民利益和感受为导向，以公开透明的管理制度为平台，以提高土地利用效益为目标，积极稳妥推进土地统筹整合，有效缓解土地资源瓶颈。不仅要在镇村组实行土地统筹，而且要探索跨镇域的土地统筹，真正实现全市土地一盘棋。既要实现农用地统筹，又要实现建设用地统筹，做到全方位的统筹安排。

　　6、严格土地执法，规范使用土地。要进一步严格土地管理，制止和纠正各类违法、违规用地行为，维护东莞良好用地秩序。一是强化违法用地的整改，维护法律法规的严肃性；二是严格落实日常动态巡查制度，确保违法用地早发现、早报告、早查处；三是建立健全土地执法奖惩制度，并将违法违规案件查处纳入干部考核目标。对土地管理秩序比较混乱的镇街，提出责令其限期纠正或整改的意见，对拒不纠正或整改的，可实行建设项目用地限批。每年要拿出一定数量的新增建设用地指标奖励执法监察考核先进的镇街，以达到弘扬正气的目的。