案由: (20240215)关于大力推动镇村工业集聚区“工改工”，激发高质量发展新动能的建议
农村集体厂房是我市农村集体经济的基础，也是我市经济发展的压舱石。
但随着时代发展，老旧工业园、旧厂房已成为制约先进制造业高质量发展的“绊脚石”。厂房老、旧、容积率低，无法承接新兴产业企业入驻等问题突出。据调研，全市18262栋村属集体厂房中，建成15年以上的共计15366栋、占比84.14%（其中，建成20年以上的有10454栋、占比53.91%，建成25年以上的有5351栋、占比23.34%），主要分布在虎门、东城、长安、厚街等镇街，且空间布局“小、散、乱”问题突出，产出效率低，转型升级迫在眉睫。
村镇工业集聚区更新改造承担着存量空间提质以及传统产业转型的双重使命，是推动土地节约集约利用和实现高质量发展的重要抓手。为加快构建新发展格局，我市正大力鼓励镇、村、企业以多种方式盘活存量土地，全力推动“工改工”项目建设，把“工改工”作为城市更新的重要抓手，加快产业空间拓展。然而，由于工改工项目改造资金需求量大、投资回报周期长，当前无论是村集体组织还是企业自身都存在一些障碍和困难，主要表现如下：
（一）农村集体参与“工改工”积极性不高。虽然早在2012年，省市就提出通过“三旧”改造提升农村集体厂房效益的工作举措。近年来，市委市政府更是进一加大力度推动镇村工业园“工改工”，并制定了《东莞市人民政府关于加快镇村工业园改造提升的实施意见》《东莞市镇村工业园提质增效三年行动计划(2023-2025年)》以及城市更新和 “工改工”系列政策，但农村集体厂房实施“工改工”的成效并不明显。据调研，全市32个镇街有提出厂房升级改造计划意向，共计665栋，仅占建成20年以上厂房总数的6.4%，可见农村集体参与“工改工”的积极性还有待提升。 （二）农村集体厂房“工改工”推进难度大。部分村社区担心“空窗期”太长，影响村集体收入，轻易不敢改；部分村（社区）管理主体普遍存在消极懈怠情况，对政策理解和执行能力不足，不愿意改；部分村民未能意识到“工改工”的政策机遇和优惠红利，对将集体土地转为国有存在排斥心理，集体经济参与的积极性有待发挥；正在进行“工改工”的项目手续繁琐，耗时长，没有起到好的示范效应等等。
（三）企业自改“工改工”受限。根据目前产业政策，强化政府统筹改造，现代化园区内原则上不允许自改，现代化园区外需连片改造。这对有自改意愿的企业，一来政府收储成本、时间成本加重，二来不利于留住企业，长期稳定在莞发展。 （四）项目审批流程繁琐、耗时长。存量项目实行并联审批机制改革，采取一二级全面围合并联审批，但其他产业项目报建仍需采取“串联”审批，即是完成一级供地手续后再开展二级开发建设报建手续，审批时间长。 （五）“工改工”财政补助政策已失效。《东莞市“工改工”财政补助暂行实施细则》实施期间，部分项目实施主体采取分期开发建设的，未能申请首期拆除补助（要求全部拆除方可申请）。《实施细则》于2023年10月10日失效，竣工后的新建建筑由于没有新政策支持，未能申请新建补助。 （六）产业园区尤其是村集体产业园招商缺乏系统性、专业性。目前产业市场竞争大，大部分产业园区由于策划、招商不专业，不懂产业规划，导致招商困难重重。
建议1、坚持规划引领+底线管控原则，完善规划技术和建设技术标准。
补充说明：受历史原因等多方面影响，农村集体土地现状多呈布局散乱，权属混杂，用途交叉等情况，农村集体“工改工”项目改造常面临规划道路无法正常实施、用地规模有限带来的建筑布局、建筑间距限制、片区机动车停车位等公配设施无法达到现行标准和规划的情形。故建议在严格落实国土空间规划确定的各类管控要求，保障公共安全的前提下，针对“工改工”项目适应性优化完善现行规划和建设技术标准和规范。
建议2、制定适配“工改工”自主改造模式政策，提倡全生命周期服务模式。
补充说明：农村集体在自有资金充足的前提下，实施“工改工”自主改造是保障集体经济发展的长久之计，但由于村集体缺乏相应前期工作、工程建设、产业招商运营等经验，导致农村集体实施“工改工”项目积极性较低。故建议制定适配“工改工”自主改造模式的相关配套政策，提倡村集体通过招引第三方专业机构协助进行前期涉及的规划、测量、评估、拆迁等工作。探索采用EPC+O模式并进行试点，便于村集体采取更灵活的资金运用方式。适当放宽建成后物业租赁、合作运营年限要求，保障资金回收与村集体租金收入。
建议3、“工改工”推进中，要注意对现有优质企业的保护和激励，加大对企业“工改工”支持力度。
补充说明：要坚持高位统筹、多方联动，通过低效利用的存量工业用地再开发，为我市产业发展提供用地保障，促进企业转型升级，推动经济高质量发展。优先满足优质企业增资扩产的需求，让企业扎根东莞做优做强，切实回应企业诉求，对有改造迫切性的优质自改项目，建立“一项目一方案”支持机制，让企业消除改造顾虑，坚定升级信心，继续把优质企业留在东莞做大做强。
建议4、支持重大产业项目各审批事项“并联”审批，并加快研究出台新的“工改工”财政补助政策。
补充说明：支持重大产业项目全环节同步联办，一级二级报建环节打通。包括一级的拆迁补偿、完善用地手续、控规调整、土壤识别、标图建库等土地供地前期工作；二级的建设工程设计方案和人防设计方案、施工方案审查进行并联审批，缩短审批时间。鉴于原有补贴政策已到期，可结合现在的实际，先行研究新的补贴政策，并及时向省汇报，争取支持，做好新旧政策衔接有关事项。一是明确分期开发建设的项目补助要求和标准；二是加大财政补贴力度，增设动工奖励、建设期租金损失补贴，首先是对动工改造的村级工业园实施阶梯性奖励，立项改造进度越快，奖励标准越高，推动村集体工改提速增效；其次是按改造地块内农村集体经济组织停租前租金情况给予改造期内全额租金补助。打消村集体组织对工程建设周期长，收入中断的顾虑。
建议5、政府主导调动各方积极性，完善相关措施指引及激励机制，加大工改工项目招商力度。
补充说明：一是进一步简化项目审批程序，缩短项目审批时间；二是对加大“工改工”项目的金融支持，完善新进驻企业在租金、税收方面的优惠政策；三是发挥商(协)会桥梁纽带作用，加强政策的宣传解读，积极回应企业诉求，把服务贯穿项目的招商、落地投产等环节；四是鉴于国企的政策应用和资源统筹能力强，要积极推动市属、镇属国企通过合资、入股、购买服务等方式与头部产业运营商合作，设立专业化园区管理运营公司，逐步形成以市镇重点产业平台为运营半径，以城市基础设施建设、产业基金、股权投资、企业融资、资产管理、物业管理、综合物流等多项业务为支撑的运营体系，为全市工改工项目提供全方位、全过程、全链条的产业运营服务。此外，要加快搭建专业化招商平台，赋能园区招商。一是要发挥政府统筹作用，将传统招商+数字化+专业化结合，通过搭建招商系统平台，构建或引进专业产业策划招商队伍，为园区提供全方位指导、培训服务，精准对接招商资源，吸引更多大项目优质项目落户。二是要加快构建村（社区）招商资源数据库，对重点企业的上下游关联企业进行梳理，将投资规模较大、财政贡献突出、科技含量较高的重点企业纳入数据库，加强走访对接，探索建立项目前置招商机制，提高新建厂房或闲置厂房的产业导入质量，以“预制招商”制定“一项目一策”的招商方案，推动产业集聚发展，强化以商引商、以链引商、联合招商。三是激发业主招商引资的积极性，对业主招商也可以有所奖励。新建项目入驻企业达三分之一可按平方数享受奖补，而企业主扩容完全自用或大部分自用的项目虽不适用奖补政策，但也可给予适当补贴。
建议6、探索村集体股权合作开发模式和“政经”分离的村（社区）治理模式，共同享受开发收益。
补充说明：由于历史原因及单元地块完整性要求，许多村集体“工改工”自主改造项目面临单元地块内土地权属（权益）存在多个联合社、合作社、私人物业交叉的情况，涉及到复杂多样的现状物业情况与各方投入回报预期，在项目实施过程中容易出现合作开发路径不明确的情况。故建议由相关部门（农资、三旧）牵头，完善相关监管、审计程序，在保障村集体收益保值增值的前提下，探索“村、村”、“村、企”成立合资公司等多路径的股权合作开发模式；同时，要支持村集体组织与专业运营团队以联合建设、委托经营、股权合作等方式开展合作运营，探索建立股权和期权激励机制、社会经理人制度，以企业服务为核心，着力引导村（社区）厂房统筹规划、统筹建设、统筹招商、统筹运营，避免重复建设，资源共享，降低市镇、村集体、企业成本，从而更好地实现各方投资回报预期。
部门答复
