政府债券作为宏观调控的重要工具，在近年来经济下行压力加大的背景下，用好政府债券（尤其是专项债），是扩大有效投资，带动消费扩大内需、促就业稳增长的重要举措。

  由此可见，优化专项债的申请使用，在减轻财政投融资压力的同时，加大有效投资撬动，有助于我市城市建设和民生工程建设。经调研，发现我市在申请和使用专项债资金时，存在如下问题：一是我市产业园区建设中存在专项债投向领域政策瓶颈。东莞作为“世界工厂”，以制造业立市，工业总量规模大，自2018年《东莞工业保护线专项规划》通过市人大审批并印发实施以来，全市划定的420平方公里产业用地得到有力保护，“工改工”项目建设是重中之重。目前现代化产业园区建设存在巨大的资金缺口，对专项债资金需求迫切。产业园区建设项目中，符合专项债投向领域的资金占项目总投资比例偏低。另外，我市申请专项债项目存在一些政策瓶颈。专项债是政府债券，申请的主体必须是国有经济主体。而东莞不少的的历史用地，存在国有资产的土地性质为集体，地上部分为国有；也有不少产业园是划片区，土地性质融合国有和集体。因此我市有不少产业园区建设项目不符合专项债的申请条件。二是临时征集项目及符合现时发展规划的项目储备不足。东莞政府多年来适应了依托市场谋发展、“先有钱后做事”、“钱等项目”等惯性做法。对于当前经济和政策环境下“先谋事后排钱”、“项目等钱”的新模式要求，建设单位对项目立项等前期工作准备不充分，在专项债额度下达后，新项目却无法用上专项债的情况时有发生。目前我市使用专项债的项目多为以前年度已立项由于资金原因而暂缓开工的建设项目，符合当前发展规划需要的优质项目储备不足。三是具体项目的专项债分配额度不足。与其他政府投融资方式相比，专项债优势突出。各级政府争相争取专项债发行额度，但由于僧多粥少，分配到具体项目的专项债额度益显不足。四是自平衡是制约专项债能否成功申请的另一要素。项目自平衡是专项债项目能否成功申请的要素之一。目前除医院等项目可以实现自身收益平衡外，其他项目还需依靠地块出让实现收益平衡。这必然造成项目收益有限、本息覆盖倍数低，财务评价较低，不利于专项债的申请。

建议1、以政府控股或参股方式用专项债资金对项目进行资本金注入。
    补充说明：对于我市产业园区建设中存在专项债投向领域政策瓶颈，为解决项目资金问题，可偿试以“借”改“投”的方式，设立项目公司，以政府控股或参股方式用专项债资金对项目进行资本金注入。主要理由：一是政策鼓励。二是国内新增专项债用作项目资本金的比例并不高，远低于现行政策允许的上限。
    建议2、做好优质项目储备工作，应对支出任务提前和临时增加额度的需要。
    补充说明：吃透政策精髓，保障入库的项目类型、级别、成熟度等符合政策性基金申请的有关要求，为申报政策性基金支持、发行专项债等做好准备，合理估算符合条件的能使用专项债的需求金额，从容应对支出任务提前和临时增加额度的需要。
    建议3、活用政策，争取更多的项目资金额度。
    补充说明：就具体项目而言，为了能在有限的蛋糕里面多分一杯羹，项目自身须有足够的优秀、充足的准备。这样，市政府才能用这拿得出手的项目，向上级争取尽可能的专项债额度，同时把上级的政策意图、思路导向和相应的发行预案等信息转达至专项债专责工作组，有备而战。
    建议4、集思广益，提升发债材料质量，增加专项债申请的成功率。
    补充说明：目前我市的发债材料一般委托第三方完成。委托方不能做甩手掌柜，而是要集思广益，联合相关部门的专家沉浸式参与到发债材料的质量监管、工作思路沟通和方案可行性论证工作中去。只有这样，才能进一步提升发债材料质量，从而增加专项债申请的成功率。

提案者： 王磊

关于东莞市政协十四届三次会议
  第20240169号提案的回复意见
   
  尊敬的王磊委员：
  东莞市政协十四届三次会议第20240169号《关于优化专项债申请使用，助力我市城市建设和民生工程的建议》收悉。建议提出：一是以政府控股或参股方式用专项债资金对项目进行资本金注入；二是做好优质项目储备工作，应对支出任务提前和临时增加额度的需要；三是活用政策，争取更多的项目资金额度；四是集思广益，提升发债材料质量，增加专项债申请的成功率。经研究，我局就上述建议回应如下：
  一、关于以政府控股或参股方式用专项债资金对项目进行资本金注入。
  2021年至2023年，我市获批新增专项债券资金760亿元，主要支持市政和产业园区基础设施、生态环保、交通基础设施、农林水利等领域项目建设。其中：用于市政和产业园区基础设施项目达438.3亿元，占比超过5成。
  在专项债券资本金争取方面，根据专项债券投向领域要求，专项债券用作资本金领域在市政和产业园区方面，主要支持供排水和国家级产业园区基础设施。近三年来，我市积极运用专项债券用作资本金政策，共争取资本金58.07亿元，用于支持东莞至番禺高速公路桥头至沙田段、珠三角水资源配置工程东莞配套水厂及配水管线工程、深江铁路等重大项目建设，充分发挥专项债资本金“四两拨千斤”的撬动作用。
  目前我市产业园区项目主要为政府投资项目，近几年亦有相关项目积极申报专项债券资本金，但我市国家级产业园较少，仅有松山湖高新技术产业开发区1个。后续，我们将继续用好专项债券用作资本金政策，对于符合条件且有资本金需求的项目，将继续积极通过债券资金支持项目建设。
  二、关于做好优质项目储备工作
  近年来，市发改、财政部门通过召开专项债券相关政策培训会议、开展项目现场评审等方式，组织市各有关部门、各镇街（园区）围绕专项债券支持领域，充分借助第三方专业机构力量，持续做好专项债券项目谋划储备工作，重点围绕交通基础设施、社会事业、市政和产业园区基础设施、城中村改造等方面，精准发力，多方位谋划一批补短板、强弱项、打基础、利长远的项目。同时，为争取更多专项债券资金支持项目建设，缓解财政支出压力，市发改、财政部门会同行业主管部门和项目单位对重难点项目进行发债路径研究，成功推动项目谋划申报并发行专项债券，为重点项目建设提供有力的资金来源。2024年，我市申报第1批新增专项债券项目通过率较高，在全省排名前列。
  三、关于争取更多的项目资金额度
  近几年来，我们认真贯彻落实国家、省和市委市政府的工作要求，积极向上争取专项债券资金，十四五的头四年，我市共争取上级新增专项债券资金1085亿元，比十三五同期（16-19年122.19亿）增长了7.9倍，为我市基础设施建设提供重要的资金来源，充分发挥专项债“四两拨千斤”的带动作用，有效拉动我市投资增长。
  另外，由于国家每年专项债券项目审核结果反馈时间不确定，在未确认项目获批专项债券资金前，部分项目单位不积极开展项目设计、预算审核、招投标等前期工作，导致部分项目前期准备工作不充分、工程推进不及预期，债券资金使用进度较为缓慢，甚至频繁出现债券资金用途调整等情况，未能充分发挥债券资金推动项目尽早形成实物工作量的重要作用。
  下来，市发改、财政部门将进一步组织各市直有关单位、镇街（园区）储备更多质量更好的专项债券项目，用好重大项目并联审批工作专班机制，加快推进项目前期工作，切实提升项目成熟度，为我市向上争取更多专项债券额度夯实基础，确保债券资金下达即使用，避免资金闲置。
  四、关于提升发债材料质量，增加专项债申请的成功率
  根据专项债券管理工作要求，债券申报需准备项目实施方案，充分挖掘项目收益、落实融资平衡，项目收益覆盖倍数需达到一定倍数。在制度机制方面，上级部门明确提出专项债券工作要落实好财政部门定额度、防风险，发改部门把投向、筛项目，地方政府定项目、发债券的职责分工，以及项目申报“一个来源”（即省级政府报送的项目）、项目反馈“一张清单”（即国家发展改革委筛选形成的准备项目清单）、额度分配“一个口子”（即财政部根据地方政府债务风险等因素分配额度）、地方政府在准备项目清单内安排债券项目的制度和机制。
  为切实提升项目申报通过率，我市专项债券实行项目库管理，项目审核申报按照“资金跟着项目走”的原则。由发改部门审核项目前期准备情况，包括：是否具备开工条件、是否已完成征地拆迁手续等；由财政部门审核属地的项目融资收益平衡方案、专项债券发行和风险管理等。最终项目经发改、财政共同审核、协商一致并经市政府同意后，上报省财政厅和省发展改革委。通过单位填报、服务银行初审、第三方专业机构复审、市发改、财政部门联合会审等方式，不断提高我市债券申报质量。从2024年第一批专项债券项目通过情况看，我市专项债券通过项目数量、通过资金需求排名均在全省前列，申报项目质量较高。
  综上，下来，我局将会同市发展和改革局、市自然资源局、市国资委等相关部门，继续共同做好专项债券工作，用好用足专项债券政策，助力我市城市建设和民生工程。
  感谢您对我们工作的理解和支持！
   
   

办理单位： 财政局,发展和改革局,市自然资源局,国资委