案由: (20240147)实施镇街医院与社区卫生服务中心构建医共体以盘活辖区医疗资源
按照市委市政府打造“湾区都市 品质东莞”总体战略部署，打造卫生强市，建设健康东莞，根据全市医疗资源配置情况和医疗机构发展现状，市卫健局正全力构建以“高水平医院及三级甲等医院为塔尖、区域中心医院和二级三级医院为塔腰、社区卫生服务中心为塔基的顶天立地卫生健康服务体系”，对满足群众医疗卫生健康需求，为城市配套和人才健康提供了强有力的支撑。为了解决镇街医院与社卫机构发展不充分问题，进一步优化全市医疗资源配置，开展镇街公立医院与社区卫生服务机构融合发展探索。
截至目前，全市33个镇街已实现公立医院全覆盖，镇街公立医院均已达到二级以上医院水平，其中三甲医院1家（厚街医院）、按三级管理3家（大朗医院、长安医院、虎门医院）、二甲医院12家、按二级管理12家。全市共建成社区卫生服务机构397个，其中33个社区卫生服务中心，364个社区卫生服务站。按照“规划发展、分区包段、防治结合、行业监管”的原则，结合市委市政府“三心六片”的城市发展布局，以镇街（园区）为单位，将服务区域按照医疗资源分布情况划分为33个网格，每个网格由一个镇街医院与社区卫生服务中心组建医联体，医联体为网格内居民提供疾病预防、诊断、治疗、康复、护理等一体化、连续性医疗服务。着力解决常见病、多发病不出镇。
然而，虽然镇街医院与社区卫生服务中心组建医联体，但在运行上仍在实际困难:
一是我市基层卫生社区卫生服务整体得到了较好的优化和完善，但是也存在片区发展不平衡的现象。一方面是寮步、大朗等镇街因人口流入较多较快，经济发展较好，镇街医院和社卫机构有充足的空间协调发展；另一方面是水乡片区因人口和经济总量较少，且有市人民医院进驻，其他镇街医院难以实现高质量发展，转而产生与辖区内社卫中心竞争发展。
二是我市三级医院、区域中心医院在技术水平、医疗质量和安全等方面具有较强优势，技术覆盖面广，辐射能力强，具有一定“虹吸”效应，对镇街医院发展空间造成挤压。我市部分镇街公立医院仍然存在定位不清、转型发展意识薄弱、服务能力薄弱、医疗资源闲置、设施设备陈旧及镇街人口总量少等突出问题，导致人才流失、病源流失，个别医院甚至面临着生存困境。基层社区卫生服务机构在满足群众便利性和可及性上发挥出优势，但也存在医护人员专业水平偏弱，学科平台小，专科发展整体不足，导致对于疾病严重并发症的早期甄别能力不足，对于疑难复杂病例和急症的处置能力不足的问题。
三是我市社区服务中心属于一类事业单位，实行政府办政府管，完全由镇街（园区）财政投入，实施“收支两条线”分配机制，而医院则属于二类事业单位，更多是自主经营“自给自足”。机构融合发展均需要实现“人、财、物、事、绩”一体化管理，由于投入和运营模式、医保支付方式等不同导致双方在组建和统一管理上存在明显障碍，这从根本上决定了以人财物统一管理为纽带的融合发展模式较难落地实现。
建议1、（一）“融合发展”构筑合作伙伴新格局
补充说明：医共体由医院牵头，统筹医院及社区卫生服务中心医疗资源，实现内部管理的全面融合。因地制宜整合成立包括但不限于公共卫生管理、健康促进、转诊服务、中医药管理等职能中心；做到“十统一”，即在行政、人员、财务、绩效、医保、业务、质量、药械、信息、后勤等方面实现统一管理；以健康为中心，通过分工协作、资源下沉、连续服务，形成目标明确、权责清晰、资源共享、服务一体的整合型闭环服务链。
建议2、（二）“权责明晰”确定权责共享新方向
补充说明：镇政府负责落实财政投入责任，并明确医共体管理自主权。建立镇政府和各部门责任清单，统筹规划医共体建设，协调推进医保、医疗、医药联动协调发展和治理。镇卫生健康局牵头制定外部治理综合监管清单，管理与监督医共体建设工作，落实目标管理责任制，开展绩效评价，评价结果与医院等级评审、评优评先、薪酬总量核定等挂钩。
建议3、（三）“资源共享”创新利益平衡新机制
补充说明：在保障社卫中心“公益一类财政供给”和落实“两个允许”的前提下，建立医疗卫生财政投入、基本医疗保险基金、基本公共卫生经费按原渠道拨付，由医共体按相应专项资金使用原则统筹规范使用，并在医共体内实行二类绩效管理，建立符合医疗卫生行业特点、有利于人才下沉和医共体持续发展的薪酬制度，医务人员收入由医共体自主分配，以岗位为基础，以绩效为核心，打破单位、层级和身份区别，建立多劳多得、优绩优酬的内部分配机制，并与药品、耗材和检验收入脱钩，调动医务人员服务能力和质量的内生动力。
建议4、（四）“服务协同”塑造共享服务新模式
补充说明：医共体致力于推动公共卫生服务体系、疾病预防控制体系、分级医疗服务体系和中医药服务体系的“四体系”重构建设，打造疾病预防、医疗救治、健康管理“三位一体”服务新模式，实现分级分层提供全周期健康服务。
建议5、（五）“全面提升”迈向高质量发展新境界
补充说明：医共体致力于提升健康促进、医防协同、医疗服务、重点人群服务以及中医药服务的能力，倾力打造高质量发展新效能。透过实施一系列的提升工程，让每一个公民享有更公平、更有效、更方便、更优质、更连续的基本医疗服务，从而促进医共体的高质量发展。
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