在全球化能源结构转型的大背景下，可再生能源的发展已成为各国战略规划的重要一环。中国作为全球最大的能源消费国，其光伏产业的发展备受关注。然而，在东莞这个以制造业为主的城市，光伏产业的发展仍面临诸多问题和挑战。如何解决这些问题，提高光伏项目的综合效益，是东莞市实现可持续发展和清洁未来的关键。  
  一、光伏产业的构成以及技术水平
  光伏产业链结构主要由上游硅料、硅片的生产、中游光伏电池和组件制造、下游发电应用端三部分组成。上游主要包括高纯度晶硅材料的生产和单晶多晶硅片的制造，中游主要包括电池加工与组件封装两部分，下游包括地面集中式光伏电站和屋顶分布式光伏电站两类。截至2022年底，我国光伏装机容量达到3.92亿千瓦，连续8年稳居全球首位。光伏和高铁是我国唯二能够与欧美发达国家叫板的产业，是属于一个反向“卡脖子”的产业。
  二、目前我市光伏产业发展存在问题
  1. 东莞缺乏光伏制造产业
  我市缺乏大型光伏产业类项目。全国光伏各领域制造业市场份额前20企业仅有华为（逆变器）和信义玻璃（光伏玻璃）两家，全市除华为外光伏产业链年产值不超过50亿元。以产业规模最大的光伏组件龙头隆基绿能（601012）为例，其总部位于西安高新区，拥有云南、宁夏、江苏、陕西、浙江、安徽和山西7个生产基地，通过十余年研发将单晶硅片从100元/片降到了3元/片，成功将单晶硅市场份额反超多晶硅，2023年上半年营收达646.52亿元，过去5年增长率超过640%。
  2. 东莞屋顶光伏覆盖率低
  根据市光伏行业协会的调研，全市可安装光伏的屋顶面积约1亿平方米，可利用屋顶光伏投资装机容量900万千瓦，投资需求约340亿元。截至今年三季度，全市光伏装机容量106万千瓦，仅占可开发面积的10.6%；预计到2025年全市装机容量可达200万千瓦，投资需求约75亿元。根据行业协会和部分企业反馈，我市部分镇街如石碣、石排、高埗、大岭山对屋顶光伏项目开发的支持力度有限，镇街审批规定与市的规定存在矛盾的同时还存在审批周期长、缺乏审批指引等问题，导致全市光伏覆盖率仍不高。
  3.   东莞地面光伏发展整体受限制
  地面光伏电站的建设需要占用大量土地，但用地政策尚未明确，导致光伏项目在选址方面存在困难。同时，占用林地等土地或其他受保护的需要进行相关手续的办理，需要与相关用地管理部门协调沟通。此外，地面光伏用地的管理与一般的建设用地管理不同，需要兼顾土地的保护和能源发展，地面光伏项目的大规模建设还可能对当地的生态环境包括土壤、植被和野生动植物等产生影响，对土地产地效应和生态环境的影响增加了土地管理的复杂性，制约了地面光伏的发展。

        建议1、1. 推动光伏“东莞制造”产业发展
       补充说明：充分利用散裂中子源、材料实验室等科研资源，推动“产学研用”结合，建设技术创新平台，重点支持企业加强国产化光伏电池等关键设备生产和研发；支持华为等有能力、有资质的企事业单位建设国家级智能光伏开发平台，围绕智能光伏各环节开展新型光伏设备、零件等研发工作；推动建立一批智能光伏产业“生态孵化器”、“加速器”，鼓励为初创企业提供资金、技术、市场应用推广等扶持。人才培养方面，设立光伏领域的职业培训计划，培养更多的技术人才，提供奖学金和补贴以吸引本地年轻人投身光伏领域。创新政策支持，奖励企业进行技术创新和研发。设立创新基金，资助有潜力的光伏初创企业。
        建议2、2. 屋顶光伏“光伏小镇”开放试点
        补充说明：以点带面，启动整镇屋顶分布式光伏开发试点，挑选东莞市内目前光伏项目发展较好的镇，虎门、麻涌、松山湖等进行试点，与光伏技术提供商、能源公司、科研机构和当地政府等建立友好合作关系，共同推进屋顶光伏建设。成立由光伏技术提供商、能源公司、科研机构和当地政府等相关方参与的工作小组，负责整镇屋顶分布式光伏开发试点的组织协调、资源整合、信息沟通、问题解决等工作，并且利用现有的屋顶资源，如工业厂房、公共建筑、民用住宅等，进行光伏项目的选址、设计、施工、并网。在试点镇中，对于商业厂房、企业屋顶等，根据不同类型的屋顶资源和用户需求，创新各种“光伏+”综合利用商业模式，如“光伏+停车棚（充电桩）”、“光伏+社区微电网”、“光伏+通信基站”、“光伏+物流/仓储中心”等，实现绿色产业生态圈。对于私人住宅的屋顶光伏，则采用光伏发电项目的激励机制，对于安装光伏发电系统的个人给予一定的奖励或补贴，鼓励更多的主体参与屋顶光伏发电项目。试点顺利后以点带面，推动全市屋顶光伏项目发展。
         建议3、3. 协调地面光伏“光伏土地”管理规划
         补充说明：组建“光伏土地”小组，小组成员包括农业、林业、自然管理局等相关专业人员，共同制定地面光伏土地政策和用地指引，包括对光伏电站建设的用地规划、土地征收、使用权限、补偿机制等方面，避免在生态保护区、风景名胜区等敏感区域内进行建设。明确“用地红线”，收集土地利用规划、生态环境保护等相关资料，对适合建设光伏项目的区域进行评估和划定。在用地红线图中，根据土地类型、植被覆盖情况、野生动物栖息地等因素，对不同区域进行分类和标注。针对不同区域类型，制定相应的使用限制和违规处罚措施。
        建议4、4. 开发“光伏生态”环境协调模式
        补充说明：建立光伏环境影响评估机制，评估内容包括对土地利用类型、植被覆盖情况、野生动物栖息地等方面的调查和分析，以及对可能产生的光影影响、噪声污染等方面的评估，根据评估结果制定环境保护措施和风险管理计划。同时建立环境监测体系，设立检测基站，定期对光伏电站周围的环境进行监测和评估，监测的环境参数包括土壤质量、水质、植被覆盖、噪声水平等，数据定期记录和传输到中央数据库或监测中心。创新光伏生态土地管理模式和开发方式，降低地面光伏电站的建设成本和风险，探索采用土地租赁、使用权转让等模式进行土地管理。积极推广“林光互补”、“农光互补”、“水光互补”、“鱼池光伏”、“旅游经典光伏”等融合发展模式，将光伏发电与林业、农业等产业相结合，实现土地资源的共享和综合利用。

提案者： 黄遵楠

市发展和改革局：
  东莞市政协十四届三次会议第20240087号提案《关于实现“双碳”目标，加大推进东莞市光伏发电项目建设的建议》收悉，经认真研究，结合我局职能，现就开发“光伏生态”环境协调模式有关情况回复意见如下：
  我局已建立完善的建设项目环境影响评价工作机制，制定并印发了《关于印发东莞市建设项目环境影响报告书（表）审查分类名录和审批内部工作流程的通知》和《东莞市建设项目环评管理有关问题工作指引（2021年第一版）》等文件，明确了环境影响评价的工作流程和要求。根据《环境影响评价法》的有关规定，“光伏”行业建设项目应依法开展环境影响评价工作，建设项目的环评类别由《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》确定。建设项目环评文件的评价内容包括用地、生态影响、污染物产生和排放、环境风险和环境保护措施等方面，同时需明确项目运营期的环境监测具体要求，我局将做好相关“光伏”项目环评文件的审查指导工作，支持项目落地。对纳入市重大项目的“光伏”行业建设项目，我局将加大协调和帮扶指导力度，一次性告知建设单位项目落地选址关注问题、委托第三方编制环评需注意事项、环评办理的程序规定等，指导建设单位办理各类手续要件，积极组织建设单位、环评编制单位和技术评估单位开展线上或线下的对接会，加大对“光伏”行业重大项目的生态环境要素保障力度，认真做好环评文件审查，确保“光伏”行业相关重大项目能够尽快完善环评手续，尽快开工建设。
  “光伏”行业作为新能源产业的重要组成部分，是我市重点扶持发展的产业之一，对于培育发展新动能、带动经济结构向中高端迈进、实现“双碳”目标具有重要意义。我局将按照职责分工，落实好环评文件的服务保障工作，积极配合市发展和改革局大力推进“光伏”发电项目和“光伏”制造项目建设。
   
   

  2024年6月19日

市发展改革局：
  市政协黄遵楠委员在市政协十四届三次会议提出的《关于实现“双碳”目标，加大推进东莞市光伏发电项目建设的建议》收悉。建议中提及“积极推广‘农光互补’、‘鱼池光伏’等融合发展模式，将光伏发电与农业产业相结合，实现土地资源的共享和综合利用”。结合我局职能及相关情况，现提出如下会办意见：
  一、我市光伏农业发展情况
  近年来，我市积极探索发展光伏农业的可能性，依托市农业科学中心温室大棚，建设了一个光伏农业示范项目。2019年7月启动建设，已于2021年4月开放使用。累计投入建设和运营资金约960万元；占地总面积7000平方米（其中光伏温室面积3120平方米），分布式光伏发电机装机容量为230KW。项目区集成示范了温室作物栽培、LED作物生长调控、基于物联网的精准智能农业管理集成技术等现代农业科技，已打造成集“5G+智慧农业、光伏农业、创意农业、现代种植、人才培养、科普示范、旅游观光”于一体的农业科技示范项目。项目建成以来，累计发电超过20万千瓦时；接待来自学校、企事业单位等的参观交流人员10123人次；举办农业主题展览、科技培训和交流活动15期，已成为农业科普教育的重要阵地；光伏发电机的发电量能满足温室日常用电需求。分别于2021年和2023年获评为“东莞市科普教育基地”和“广东科普教育基地”。
  二、存在问题和下一步工作计划
  （一）存在问题。“光伏+农业”是土地资源高效利用、发展清洁能源、提升农业生产效率的有益探索，但受多方面因素制约，暂不具备在生产中推广应用的条件。一是不符合土地利用政策。据了解，现行农地用途管控政策不允许建设经营性光伏发电设施，须按照建设用地管理。二是可以用于发展光伏发电的设施基础薄弱。光伏农业大多是建设在温室大棚上，我市设施大棚面积规模小，且分布分散，不适宜建设有一定规模的光伏农业项目。三是投入与产出较难达到平衡。“光伏+农业”前期投入成本高昂，新建1亩光伏温室是建设普通温室投入资金的2-3倍，加上水、电、路等基础设施建设投入，以及运营管理的人工、技术等投入成本，普通农户和企业难以负担；安装光伏设施会影响棚内种植作物的采光，仅能种植少数喜阴作物，很难实现农业生产效益的提升。
  （二）下一步工作计划。下来，我局将继续管护和用好农业科普温室，引进和示范一批优良品种、新技术和新装备，开展相关科研课题研究，合作开展一些高品质的农业科普宣传活动，充分发挥其在科研应用、试验示范、科普教育等方面的作用，助力我市农业产业发展和农业科普教育等工作。
   
   

  2024年5月21日

市科技局：
  黄遵楠委员在市政协十四届三次会议上提出的《关于实现“双碳”目标，加大推进东莞市光伏发电项目建设的建议》（第20240087号）收悉。现结合我局职能，答复如下：
  一、实施系列人才补贴政策
  实施特色人才特殊政策、本科生及创新人才引进培养政策等系列人才政策，为符合条件的人才给予科研创业、居留入户、住房补贴、子女入学、医疗社保等多方面优惠待遇或发放奖励补贴，吸引更多人才来莞留莞。其中创新人才引进培养政策和本科生引进培养政策，覆盖范围广，适用全市所有企业，并将学历人才、专技人才、技能人才等三类人才涵盖在内，给予新引进人才个人最高30万元的综合补贴。人才在莞工作期间提升成长，还可以获得最高5万元的能力提升资助。
  二、实施优才卡政策
  实施《东莞市优才卡管理暂行办法》，为各类高层次人才提供全方位配套公共服务，并设立东莞市优才服务中心，为人才提供“一站式”“一对一”贴心服务。同时以优才服务中心为主阵地，在全市政务中心分批次建设基层优才服务区，推进优才服务延伸至基层。2023年6月，市民服务中心和33个镇街政务服务中心已完成优才服务区建设，初步形成“1+33”市镇两级优才服务体系。
  三、实施人才寻聘工作
  市人社局聚焦国内重点高校和科研院所，现已组建10个国内人才工作站，协助我市在外常态化开展城市推介、政策宣传和重点企业人才寻聘等工作，助力我市企业招揽更多产业发展人才。
  四、下一步工作计划
  下来，我局将在人才政策落实、人才招引、人才服务等方面加大工作力度，助力我市引进和留住包括光伏产业人才在内的各类人才：一是加强落实人才政策，简化人才补贴申请条件，优化部门间对接步骤，提升工作效能，进一步提高人才满意度；二是持续开展“校园东莞日”等招才引智活动，打响活动品牌，建立长效机制，吸引更多人才来莞发展；三是加快新一轮人才政策和优才卡政策修订工作，按照新一轮人才工程要求，加强对周边地市调研，制定更加具有吸引力的人才政策，进一步提升优才服务品质。
  专此答复。
 
     

市发改局：
  《关于实现“双碳”目标，加大推进东莞市光伏发电项目建设的建议》（东莞市政协第十四届三次会议第20240087号）提案收悉，经认真研究，我局现答复如下：
  一、我局对组建“光伏土地”小组无不同意见。
  二、根据《自然资源部办公厅国家林业和草原局办公室国家能源局综合司关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号）文件规定“光伏方阵用地涉及使用林地的，须采用林光互补模式，可使用年降水量400毫米以下区域的灌木林地以及其他区域覆盖度低于50%的灌木林地，不得采伐林木、割灌及破坏原有植被，不得将乔木林地、竹林地等采伐改造为灌木林地后架设光伏板；光伏支架最低点应高于灌木高度1米以上，每列光伏板南北方向应合理设置净间距，具体由各地结合实地确定，并采取有效水土保持措施，确保灌木覆盖度等生长状态不低于林光互补前水平。”在林地上建设光伏项目条件较为严格，下来，我局将积极配合相关部门开展工作。
   

办理单位： 发展和改革局,科技局,市人社局,市自然资源局,市生态环境局,林业局,市农业农村局