一、东莞新型城镇化投融资需求面临的难题

　　（一）传统投融资模式难以为继

　　传统的投融资模式主要包括BOT、BT、银行借款、地方债等。BOT模式能有效激活社会资本，但运用范围仅限于可收费的经营性项目，无法运用于污水管网、市政非收费公路等非经营性项目；2012年末,中央四部委发文,对地方政府选择BT模式建设的项目进行了限制；银行借款同样关注项目的盈利性，项目使用范围有限。此外，随着地方政府债务发行监管的强化，通过发行地方债的投融资模式能够发挥的作用非常有限。

　　（二）社会资本参与度低且积极性不够

　　首先，社会资本参与公益性、基础性新型城镇化项目的意愿较低。公益性、基础性项目属于公共产品，缺乏可持续的收费来源和有吸引力的盈利模式，难以吸引追逐经济利益最大化的社会资本。其次，社会资本参与仍存在进入壁垒。民间投资在资格认定、准入门槛、产权转移等环节仍存在手续繁杂等问题。

　　（三）镇街政府普遍缺乏有效抓手

　　虽然东莞已出台《东莞市关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》，也发行了地方政府债券，但是政府支持新型城镇化建设的有力抓手仍较为欠缺，如尚未在全市层面对镇街的新型城镇化建设项目进行统一安排，镇街在推进新型城镇化建设过程中普遍缺乏资金支持，市政府在顶层设计还没有做出顶层制度安排。

　　（四）地方投融资平台融资能力下降且公益项目融资难

　　东莞市内的东实集团、水投集团、交投集团等投融资平台的融资主要形式包括银行项目贷款、发行“城投债”、融资租赁和信托私募等商业融资，其中银行贷款仍然是地方政府投融资平台融资的主体。自2010年下半年起，特别是2014年43号文出台以后，中央开始清理规范地方政府融资平台，通过平台融资的渠道进一步收窄，融资能力减弱，融资成本也相应增加，特别是城镇基础设施与公共服务等公益性项目的融资严重受限。
建    议：
　　（一）设立新型城镇化专项资金
　　建议以城市更新、污水和垃圾处理、地下综合管廊、轨道交通等为重点，设立新型城镇化建设专项资金，由市政府统筹运用全额拨付、贴息奖补、收益返还、科技券等财政手段，推进新型城镇化建设向纵深发展。为确保新型城镇化建设专项资金高效使用，可在资金分配上引入竞争机制，实行竞争性分配，即通过考核各镇（街）城镇化发展水平、建设效果及基础设施投入等因素，并综合考虑城镇化规划、管理等情况，由专家组给每个镇（街）打分，依据考核得分排序确定所获资金额度，并专款专用。
　　（二）设立产业化投资基金
　　在政府支持下，鼓励社会资本设立污水处理、燃气热力生产、文化、教育、医疗、养老等经营性领域的产业化投资基金，引导社会资本进入公共投资领域。支持引进以新型城镇化主题为导向的实力雄厚的投资基金，如工银“美丽城镇”基金、交银“成长”基金、长盛城镇化主题基金等；支持引进与新型城镇化建设相连的行业性投资基金，如汇添富医药保健基金等。
　　（三）建立项目收益激励与约束机制
　　为充分调动社会资本参与非营利类公共产品项目建设的积极性，确保项目具有一定的收益性，政府应审慎甄别推出的项目。对于项目收益不足以覆盖回报的，政府可将项目补贴纳入一般公共预算，确保社会资本能获得确定的收益。同时，政府为项目所需的原材料供应等辅助性工作提供保障。
　　依托专业信用评价体系，对项目涉及的政府支付能力和企业信用进行评价，并将信用评级作为金融和财政支持的重要参考依据。同时，建立黑名单制度，列入黑名单的企业和咨询机构将予以通报。

提案者： 陈莹

陈莹委员：
　　您提出的关于东莞市政协十四届一次会议提案第20220192号--破解东莞新型城镇化投融资难题的建议收悉。提案中提出，为破解东莞新型城镇化投融资面临的难题，建议一是设立新型城镇化专项资金；二是设立产业化投资基金；三是建立项目收益激励与约束机制。结合各职能部门意见，现回复如下：
　　一、基本情况
　　近年来，我们持续推进东莞新型城镇化投融资工作，从市镇体制调整、设立新型城镇化专项资金、设立产业投资基金以及发行使用政府专项债券等多个方面入手，取得一定成效，具体如下：
　　（一）关于市镇体制调整的情况
　　根据十三五财政体制运行情况，结合市、镇两级的运行实际，我们深入推进十四五财政体制改革，在鼓励镇街加快推进新型城镇化，工业用地以及产业用地分成方面做了适当调整。一是对于工业用地（M1，含工业、仓储、科研用地），成交价扣除中央、省规定计提资金、市代垫税费后，为加大对产业用地的扶持力度，市土地分成收入从原来计提土地出让金和轨道交通建设发展专项资金，调整为市不参与分成，全部属镇街（园区）分成收入。二是对于新型产业用地（M0）及其他用地，成交价扣除中央、省规定计提资金、市代垫税费后，市土地分成收入从原来计提土地出让金、土地开发专用金和轨道交通建设发展专项资金，调整为只计提土地出让金和土地开发专用金，不再计提轨道交通建设发展专项资金。
　　（二）关于设立新型城镇化专项资金的情况
　　我市已于2011年设立轨道专项金，并印发《东莞市轨道交通建设发展专项资金管理办法》。近三年，我市共安排351.15亿元轨道专项金，其中：2020年148.08亿元，2021年110.83亿元，2022年92.24亿元。上述资金安排，有力推进了我市轨道交通建设的发展，保证了轨道交通项目的资金需求。接下来，我们将合理安排城际铁路、城市轨道和国家铁路的建设时序，重点推进城市轨道1号线、2号线三期和三号线一期的建设。
　　（三）关于产业化投资基金的相关情况
　　目前，我市设有莞信基础设施基金、战略新兴产业投资基金和城市更新基金等多支产业化投资基金，支持新型城镇化建设。基金投资方向涵盖公共基础设施、重大公共服务项目、城市更新、基地园区建设等多个领域，相关基金规模和投资方向一定程度上覆盖了公共领域项目的融资需求。但是，由于资管新规以及政府债务管理的相关规定，上级对于基金投资监管较为严格，基础设施投资基金以及城市更新基金对外投资规模尚小。
　　下来我们将继续推动市属国企用好相关基金，在满足债务管理的基础上，探索通过增加基金投资方向，鼓励基金管理人积极遴选污水处理、燃气热力生产、文化、教育、医疗、养老等相关领域内具有高精尖技术产业项目，加大对经营性领域的支持力度。积极布局，鼓励基金管理人加强与各镇街、园区项目对接，引导社会资本进入公共投资领域，进一步支持新型城镇化建设。
　　（四）关于发行政府债券的相关情况
　　近年来，地方政府债券逐渐成为全国各省市地方政府举债融资的主要渠道。地方政府专项债券（以下简称“专项债券”）是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。专项债券的有序发行，在规范地方政府举债融资机制、防范化解金融风险、促进经济高质量发展方面发挥了越来越重要的作用。
　　2019年以来，专项债券发行额度保持快速增长，全国发行总量从2015年的907亿元到2022年的3.6万亿元，成为我国稳投资、扩内需、补短板，促进经济持续健康发展的“压舱石”和“稳定器”。2019-2022年，我市新增专项债券分别获批77.06亿元、162.7亿元、232亿元、244亿元，获批新增专项债券额度不断增大，为我市重点项目建设提供有力支撑。
　　二、下一步工作计划
　　一是拓宽直接融资渠道。积极推动企业探索资产证券化、股权投资基金、产业基金，发行企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具、超短期融资券、项目收益债等直接融资方式，同时，我们将积极通过推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等，盘活一批优质存量资产。引导做好回收资金使用，充分发挥回收资金对扩大投资的撬动作用，精准有效支持新项目建设。
　　二是加强对接国开行等政策性银行，积极运用政策性、开发性金融工具，积极申报3000亿元政策性金融工具资金，用于补充重大项目资本金，合法合规支持我市推进重大项目建设。同时，在符合地方政府债务管理相关政策要求的前提下，探索创新投融资模式，大力支持地方公共基础设施建设的同时，引导银行机构根据市重点项目投资方向，及时调整信贷投放计划，促进项目加快落地。
　　三是积极指导市直有关单位和镇街园区做实做细专项债项目前期准备工作，加大项目储备力度，有效充实我市专项债项目储备库。同时加强与上级部门的沟通，争取更大的专项债额度支持，为我市在破解东莞新型城镇化投融资难题中提供资金保障。
　　专此答复，诚挚感谢您对东莞市财政局工作的关心和支持。
　　                                                                                                                                                                                        东莞市财政局
　                                                                                                                                                                                       　2022年8月12日

办理单位： 财政局,发展和改革局,市金融工作局