东莞是国内房地产经营性开发和制造业实体空间保护冲突最为剧烈的城市，也是全国最早划定工业保护线（下称“保护线”）的城市之一。自2018年《东莞工业保护线专项规划》通过市人大审批并印发实施以来，全市划定的420平方公里产业用地得到有力保护，地产项目不断蚕食工业用地的势头受到有效遏制。据统计， “工改居”项目数量占比从2017年的83%下降至2020年的48%，而 “工改工”项目则从14%上升至48%。整体而言，划定保护线为东莞守住了产业空间的底盘，保住了产业发展的命脉。

　　从规划实施两年多的效果来看，制定保护线“保总量、控预期”的目标已基本达到，但由于编制时间较为仓促，对很多问题尚未深入研究，导致保护线并未能发挥“优布局、提质量”的作用，具体表现为：

　　一是配套的相关政策过于粗放。保护线内产业用地容积率调整等均享受政策红利，导致部分权属人盲目提高开发强度。全市容积率3.0以上的产业用地有超过80%位于保护线内，显示线内产业空间供给趋向于工业大厦的模式，难以匹配大中型制造业等的空间需求。此外，线内集体权属的用地可同等享受红利，推高了权属人的补偿预期，对政府下来统筹连片产业空间十分不利。

　　二是偏重 “保现状”，划定存在不合理。保护线在划定时主要延续现状的产业格局。数据显示，全市划定的941个保护线斑块中，有557个的面积不到20公顷，最小的仅2000平方米，整体布局较为零碎分散。此外，斑块形状也不规整，部分甚至延伸到生活片区内部，功能布局不合理。

　　三是未精准匹配产业实质的发展需求。保护线划定后未与产业、招商等相关部门的政策制定实现有效联动，对产业发展方向、金融支持、效益监管和基础设施需求等涉及产业实质内容方面的协同机制尚未建立，难以起到精准支撑优质企业发展的作用，仅约不到60%的规上企业落在保护线内也从侧面反映了这点。

　　
建    议：
　　东莞以制造业立市，要在“双万”新起点上更好地支撑东莞实体产业“再立新柱”，实现高质量的跨越式发展，无疑需要保护线发挥更大的作用。为此，应牢牢把握当前国土空间规划正在编制，市产业单元、产业基地等重大决策相继出台的关键时机，加快开展保护线评估及优化工作，助推全市产业格局的重构和提升。具体做法包括：

　　一是做优布局，将保护线打造为有力统筹优化产业布局的“发展线”。结合未来的国土空间发展格局，科学评估现有的保护线，叠加产业需求、现状条件及交通区位等因素优化保护线布局，对不合理的产业斑块进行“有序退出”，对有条件纳入到保护线内的实行“高质量增补”，引导产业格局的优化提升；要制定差异化的管控策略，在政策红利的投放上更精准，对集体权属用地管控作适度收紧，对政府收储及实行连片“工改工”的用地给与相应的激励政策，为空间统筹提供有力的政策工具。

　　二是做实政策，将保护线打造为支撑企业全生命周期增长的“管理线”。保护线的地位要在产业招商等部门形成共识，并参照广州深圳等城市的经验，赋予保护线专有的产业发展引导政策，从规划管理、产业准入、金融扶持和效益监管等方面对线内企业进行全生命周期管理，提供全方位支撑服务。要结合产业门类对保护线斑块进行分级分类，针对头部企业、大中型企业和小型企业的不同需求制定差异化、精细化的发展引导策略，让优质企业能真正在保护线内落地生根，持续成长。

　　三是做好配套，将保护线打造为有利于构建新型产业空间的“品质线”。充分考虑新型产业人才对高质量配套服务的需求，在保护线内适当布局相关的服务配套功能，促进产业空间升级为新型产业社区；加快选取有条件的保护线斑块，率先打造产城形态协同、社区生态共享、产业业态创新的“三态融合”新型产业平台，为全市产业空间的转型升级树立标杆典范。

提案者： 九三学社市委会