2022年1月5日，中国共产党东莞市第十五次代表大会开幕。肖亚非同志代表中国共产党东莞市第十四届委员会向大会作了题为《立足“双万”新起点聚焦科技创新和先进制造 奋力谱写东莞现代化建设新篇章》的报告，东莞进入了千万GDP和千万人口的“双万”城市，东莞接下来的5年要努力实现在万亿GDP的基础上加快高质量发展及实现千万人口与城市深度融合、共生共荣。令人振奋，深受鼓舞。

　　但作为东莞对接粤港澳大湾区的重要设施——轨道建设缓慢，目前仅有2号线在运营，1号线正在建设（已建设了5年），未成体系，难以与东莞千万人口的城市定位匹配；轨道站点规划也非常缓慢，轨道站点周边城市更新项目因TOD规划及分成物业的限制等进展缓慢，市场对于轨道建设的热情不高，甚至排斥参与轨道TOD项目开发，导致轨道建设缓慢。

　　对于TOD站点周边城市更新推进的缓慢主要有以下原因：

　　1、东莞历史遗留问题多，缺乏政策指引和突破，改造阻力重重，且东莞轨道建设理念待优化，线路规划及站点规划分期建设甚至长远建设与城市更新的建设周期不匹配。

　　2、土地权属复杂（国有出让、国有划拨、集体流转、集体自用、历史出让等），整理难度大，多方利益诉求高难以平衡。特别是轨道站点发布后，利益诉求进一步放大，且政府分成比例过大，更新受阻。

　　3、TOD规划及城市更新单元划定等审批流程复杂，改造周期长，项目推进不畅。城市更新改造涉政策问题更是受到时间等规限较多、手续繁杂。
建    议：
　　为加快TOD规划建设，提升市场的参与热情，提高城市更新对于轨道建设的支持力度，建议从以下几个方面考虑：

　　一是创新机制，降低TOD项目周边更新项目改造成本，提升市场投资热情。探索TOD范围城市更新项目规划支持及申报议事制度，TOD一定范围内改造项目以综合类、商住类等项目为主，适当提高更新开发强度，最终达到推进土地节约集约利用，优化功能布局，提升综合环境推进轨道建设的目的。

　　二是以TOD范围城市更新项目为试点，建立单一主体挂牌招商模式以区片市场评估价为基础的简明易算的地价起始价计算规则；

　　三是分不同类型出台城市更新拆迁补偿指导意见，合理确定补偿时点，提出指导性的拆迁补偿标准，引导拆迁补偿预期回归合理水平，稳定改造成本，加快拆迁协商进程。

　　四是从制度规定上简化审批流程，提高审批效率。明确政府城市更新审批架构和流程，简化审批程序。启动TOD范围项目及市重大项目、头雁计划项目绿色审批通道，涉及控规调整的项目，审批流程压缩到2个月，不涉及控规调整的项目，从拆除到供地，审批流程压缩到1个月内；有步骤的完善土地手续，减少过程时间。争取完善手续和改造进程容缺受理；简化“挂牌招商单一主体阶段”及“方案报批和土地供应（入库）阶段”的流程。

　　五是构建TOD项目改造利益共同体，合力推进TOD项目建设。

　　遵循村改逻辑，创新机制、政策让利，使各方最终达成利益共同体。政府要站稳立场，坚持不与民争利，贯彻共享发展理念，平衡、维护好政府、村集体、房东、违建者、股东、企业、村民的利益；充分保障企业利益，保市场主体、保产业链供应链。完善鼓励企业参与村改的政策措施；维护开发商的合理收益。比如，完善TOD范围内城市更新项目的开发主体与政府之间旧厂房改造利益分配比例，出台分成细则，让开发商获得合理的开发收益；各级政府合力帮助企业协调土地规划历史遗留问题，通过政策引导村集体或园区所有者降低收益预期；对于无TOD规划的历史单元项目政府不参与分成。

提案者： 黄硕松

您好！您提出的第20220148号政协提案《关于提升市场投资热情，加快轨道TOD规划建设，匹配千万人口城市的轨道设施》收悉。经我局会同市自然资源局共同研究，提出回复意见如下：

　　一、非常感谢您对我市轨道交通及TOD规划建设工作的支持。您提到的相关问题我们高度重视，并与市自然资源局等部门多次沟通协调和专题研究。

　　二、有关情况

　　（一）关于轨道交通建设进度

　　一方面，城市轨道交通是一项投资巨大、复杂的系统工程，国家对城市轨道交通的规划建设有一套严格的审批流程，需分别完成线网规划、建设规划、工程可行性研究、初步设计等并报国家、省有关部门审批后方能实施。特别是2017年以来，国家进一步加强对地方政府债务的管控，出台了《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号），强调城市轨道交通项目政府出资责任，并要求项目审批时认真审核规划建设规模及项目资金筹措方案。

　　另一方面，随着粤港澳大湾区国家战略的实施和广州都市圈、深圳都市圈建设的深入推进，区域干线铁路、大湾区城际铁路、周边城市轨道交通的建设不断加快，我市城市轨道交通规划建设背景发生了较大变化，迫切要求我市适当调整已批复的城市轨道交通建设规划，以适应区域轨道交通线网的变化，更好地融入区域一体化发展。

　　目前，我市城市轨道交通第二期建设规划调整已获得国家批复，下来将加快推进近期建设项目1号线一期、2号线三期和3号线一期的建设。

　　（二）关于轨道交通TOD规划及城市更新

　　为建立交通功能和城市功能相协调的集交通、商务、居住、办公为主的TOD城市功能区，明确站场地区的功能定位、开发范围、开发规模、控制要素、用地方案、综合交通体系、筹措轨道交通建设资金等，按照国家、省及市的有关文件要求，我局牵头会同市发改局、财政局、自然资源局、交通运输局、属地镇街等相关职能部门，在3年时间内高效开展了90个左右的TOD综合开发规划，在TOD范围合理提高地块开发强度，积极引导轨道交通站点周边用地实现节约、集约、合理开发，为指导TOD地区的开发建设奠定了重要基础。在此过程中不可避免需要对TOD范围内部分项目的开发建设进行调整，改变原有的开发模式和工作进展。提案中您提到的TOD规划与城市更新单元划定衔接等方面的问题，我局正与自然资源局沟通对接，将结合新的城市更新政策完善相关工作。

　　在TOD范围内，为激发市场活力，我局提出了“基础补偿+增值共享”的利益共享机制。按照我市轨道交通建设及TOD综合开发“1+N”政策规定，制定了《东莞市轨道交通TOD范围土地容积率调整工作方案（修订）》，明确在不新增用地指标及土地资源的情况下政府和企业的利益共享方式；制定了《东莞市轨道交通TOD范围内城市更新项目开发实施办法》，提出多种TOD范围内城市更新项目的利益共享机制，激励社会资本参与TOD范围内城市更新项目，以TOD物业分成方式替代收缴土地价款，在确保政府收益的前提下，实现政府与社会各方互利共赢。以上政策制定以来，已有多个城市更新、TOD提容项目落地见成效。在项目落地实施过程中，我们也发现存在一些影响工作推进效率的问题，目前正在与相关单位及企业沟通协调中。

　　三、下一步工作计划

　　（一）关于轨道交通建设进度

　　高水平建设深江铁路、广深第二高铁、深惠城际、佛山经广州至东莞城际等国铁、城际轨道项目，以及1号线一期、2号线三期、3号线一期等城市轨道项目，加快形成“内聚、强心、外联”的轨道交通网络，全力打造以轨道交通为骨干，以“二主六辅”综合交通枢纽为锚固点，以通勤、客运、货运交通廊道为支撑轴的综合交通体系，促进东莞更好融入“轨道上的大湾区”；高品质建成虎门高铁站、东莞火车站、常平火车站、东莞西站、东莞南站、滨海湾站等TOD综合开发项目以及东莞东站、黄江北站、道滘车辆段、黄江停车场等TID（轨道交通及交通枢纽上盖房地产开发，Transport Integrated Development）开发项目，形成一批“轨道+物业”“轨道+社区”“轨道+产业”示范项目，提升轨道交通经济社会效益。

　　（二）关于TOD规划及城市更新

　　目前，市自然资源局正在牵头制定全市城市更新新政策，我局近期也在与其沟通对接，未来TOD规划及范围内的城市更新项目的推进需要结合城市更新新政策进行调整。根据市自然资源局对本次提案的回复意见，相关工作初步计划如下：

　　一是市自然资源局明确，针对长期以来市镇村组齐头并进、多点开花的发展模式导致城镇建设强度快速增长、城乡混杂情况加剧、城市品质相比其他千万人口城市差距较大等问题。根据市委市政府在党代会上提出的要聚焦“科技创新+先进制造”、实现千万GDP城市与千万人口的共生共荣的要求，结合当前资源高度紧缺、生态保护和低碳绿色理念为主导的发展导向，东莞必须改变大规模开发的发展方式，坚持集约节约、精准布局、品质转型的用地导向，做好城市发展的顶层设计和统筹谋划。目前市自然资源局正结合城市发展战略，积极统筹谋划并识别城市未来发展的城市核心区、重点产业空间、门户节点等重点战略区域，结合重点战略区域的空间布局，统筹轨道、交通、基础设施、重点产业、城市更新等空间资源科学配置，引导未来空间资源、基础设施建设周期，城市更新项目优先向重大战略区域集聚，从而带动全市城市空间优化和品质提升。我局将继续与自然资源局积极沟通，结合全市重点战略区域识别，对未来拟进行开发建设的TOD站点进行细化梳理，明确能够支撑城市战略、空间布局且确实有条件开发建设的TOD站点，并做好建设时序安排。

　　二是目前自然资源局正在研究调整“三旧”改造政策体系，通过强化规划引领、利益平衡以及产业优先，重塑我市“三旧”改造中政府与市场定位。针对提案提出拆迁补偿、简化流程、利益平衡等方面建议，自然资源局将会结合实际情况吸纳到相关政策中。同时，我局也在研究物业的选择与评估、TOD分成物业的接收与运营等政策，以提高工作效率、形成完善的闭环工作路径。

办理单位： 市轨道交通局,市自然资源局