内    容：

　　面对新一轮科技革命和产业变革的历史关口，“三区叠加”及“两个合作区”建设的重大利好，我市要把握难得的发展机遇，变区位优势为发展胜势，化发展潜力为真正实力，努力在“双万”新起点上实现更高水平发展，关键要突破产业发展空间限制，持续提升对优质产业的承载能力。

建    议：
       基于此，针对全市产业发展存在的一些共性问题，拟从创新推动产业空间盘整的角度出发，提出以下建议：
　　一、尊重历史，多措并举，全力盘活产业净地资源
　　（一）从抓住问题牛鼻着力，强化私人土地盘活。针对土地盘活成本高等堵点、难点、关键点问题，注重从强化规划管控发力，全力推动沉睡资源“苏醒”。例如，对于与私人存在历史遗留问题、连片可开发面积较大、用地性质为商住或商业用地的存量土地，建议从全市产业发展全盘考虑，探索将地块由商住或商业用地调整为产业用地的可行性，从根本上降低土地关系人对土地的过高预期。
　　（二）从发展共享创新着力，激励村组土地统筹。建议从“着眼长远、让利基层”的角度考虑，适当提升对镇街税收分成的比例，引导镇街建立健全对村集体税收分成奖励机制。例如，村集体通过征转国有、集体流转提供新增土地用于发展产业项目的，可鼓励支持镇街按落户项目达产后每年镇级财政贡献的一定比例，对土地所在村集体给予奖励；土地统筹方面，可探索引导镇街将产业用地出让的净收益，全额或按一定比例返还土地所在村集体；在作充分研判的基础上，鼓励引导全市各镇街按统筹土地总面积的一定比例向村集体返还用地。
　　二、循序渐进，注重创新，全力推进产业空间盘整
　　（一）有序分类推动，稳住全市产业发展的基本盘。一方面，践行产业优先的改造原则。加大对各镇街辖区内改造单位划定的管控力度，分类分批推动全市范围内各片区改造工作，优先推动工改工片区改造。另一方面，强化对企业的宣传引导。“一企一策”研究制定企业辖区内迁移方案，全力提振优质企业扎根发展的信心。
　　（二）建立双向激励，做强产业空间盘整势头。一方面，做强空间拓展与基层增收的良性互动。大胆创新改革“拓空间”利益分配机制，在产业补助、土地收益、项目税收等方面进行统筹和创新，坚决保障村、组、企业、私人的正当权益和合理收益。制定奖励机制，激励村（社区）干部积极配合招引优质产业项目落户。二方面，铁腕整治低质低效企业。从产业类别、产出效益、环境影响、安全生产等方面对企业进行分级评定，实施分类管控。对排名末位的企业，制定有序清退方案。
　　（三）打造创新试点，争创空间盘整示范引领。创新打造“小抱团”的模式，各镇街在强化片区规划管控的基础上，通过鼓励引导3-5家有改造意向、有清晰产权、土地符合“两规”、短期内具备拆除改造条件的权属主体，通过推行共同组建开发公司，根据各自占股比例，大力推动“小围合”改造，全力保障我市对优质产业的承载力不断档。
　　三、加强统筹，把控门槛，全力保障产业导入质量
　　（一）强化工业用地受让主体管控。建议在全市范围内出台政策措施，明确全市范围工业用地二次主让受让方必须为在我市注册的独立法人公司，其新投资项目的产业类型、投资强度、年产值、年纳税、环保指标、工业能耗等均需符合我市工业投资项目准入评价要求。
　　（二）强化工业用地转让效益管控。建议市探索建立工业用地转让效益管控机制，工业用地使用权转让的受让方或司法拍卖的工业用地竞得人，与属地镇街签订履约监管协议后，方可到属地镇街自然资源部门办理土地转让手续。
　　（三）强化工业用地所有权变更管控。建立工业用地所有权变更监管审批机制，参照市重大项目的股权变更管控模式，工业用地使用权人出资比例、项目公司股权结构改变的，须事先征得市或镇街审核同意，方可办理股权变更手续。

提案者： 道滘镇政协小组

市自然资源局

尊敬的道滘镇政协小组：
　　你们提出的《关于力促机制模式创新加快产业空间盘整的建议》（第20220312号）提案收悉。我局高度重视并认真研究，经综合市工业和信息化局、市财政局、市农业农村局的相关意见，现答复如下：
　　一、关于全力盘活产业净地资源的相关工作情况
　　空间资源是产业发展的重要基础保障。2019年以来，东莞将“拓展优化城市发展空间”作为城市重要发展战略，紧紧围绕“产业立市”的发展目标，深刻研究突破产业发展空间限制，持续优化空间资源利用结构和提升对优质产业的承载能力。三年来，共收储土地约3.76万亩，盘活存量空间3.49万亩，提容产业空间1.78万亩，逐步优化了土地统筹开发、重大项目供地、集体经济提振、公共配套完善等重要领域工作，为城市经营运转和高质量发展提供了可靠支撑。一是强化私人土地盘活。我局高度重视针对历史遗留问题土地的关系主体对土地出让预期过高的问题，坚决维护规划的严肃性，用地性质的规划是依区域发展需要并经科学论证来确定，不应以盘活私人土地为目的而随意调整。但对私人合法占有而一直未能盘活、经科学论证适宜调整为产业用地的，我市已有部分地区开始尝试探索通过规划调整来实现盘活私人土地。如：虎门富马片区部分早期已出让给私人企业的工业用地，因划定水源保护区等原因控规用途调整为商住及商业性质而未能动工开发，而私人企业又因用途变为商住或商业用地后对土地价格期望值升高，不接受依法按原用途评估价收回土地。2021年该片区的水源保护区撤出，虎门镇政府开始着手将其用途调整为产业用地，使企业得到继续开发土地的条件。因规划调整由商住、商业变为产业用地涉及到片区功能的重大变化，一方面需要总体规划提前完善作为控规调整的上位支撑，另一方面指标调整涉及整体功能、交通组织、城市设计、设施配套等一系列问题，因此相关控规修编仍在不断优化进行中。二是鼓励村组开展连片土地统筹。创新构建“基础补偿+增值共享”机制，根据《东莞市人民政府办公室关于进一步完善土地收储整备补偿和利益共享机制的意见》（东府办〔2020〕17号）规定，“鼓励各镇街结合自身实际情况，将产业项目范围内企业每年缴纳税收的镇街分成部分，按一定比例核算财政奖励，给予原地块所在的农村集体经济组织”。如果当年的财政奖励按月平均计算未达到1元/平方米的，由镇财政进行补足。农村集体经济组织获得的增值共享按照镇街所分得土地出让纯收益的一定比例进行核算，以支农补贴补偿农村集体经济组织。对于普通工业用地项目和不可分割销售的新型产业用地、科研用地项目，原则上按照100％进行核算；对于可分割销售的新型产业用地、科研用地项目，原则上按照不低于镇街所得土地出让纯收益的50％进行核算；加大财税倾斜力度，“十四五”财政体制改革对市镇税收分成体制、产业类税收激励巳有明确规定，如：从2021年起，将市计提工业用地（Ml）的土地出让金和轨递交通专项资金全额奖励给镇街（园区）。又如：加大产业用地土地收益巳向镇街（园区）、村集体倾斜、支持力度，根据《东莞市标准化产业片区土地整备征拆补偿工作指引》（东拓总〔2022〕3号）规定，市标准化产业片区土地整备工作方案充分考虑到产业用地土地整备工作难度，在利益共享上尽可能让利镇村，其中，集体所得增值共享按片区内居商经营性用地镇街所得土地出让纯收益的20%核算；税收奖励按片区内产业用地未来产生税收镇级留成部分的20%核算。
　　为确保财政体制保持相对稳定与避免引起后续审计风险，因此建议沿用现有的税收激励政策，涉及新政策文件与相关措施的制定，建议进一步征求财政部门意见，慎重论证。
　　二、关于注重创新，全力推进产业空间盘整的相关工作情况
　　（一）创新实施规划管控单元划定。全市产业空间的判别和发展构想是我市国土空间规划编制工作重要核心内容，通过本轮国土空间规划编制，在科学确定东莞未来城市发展战略和城市总体格局基础上，规划识别了城市未来可改造、可拓展产业空间，确定了产业发展重点区域，并采用城市规划管控单元划定等创新手段，强化产业空间的管控，为我市全力推进产业空间盘整，分类分批推动全市范围内各片区改造工作提供规划依据和指引。以产业优先改造为原则，尽量突破产业发展空间限制，持续提升对优质产业的承载能力。具体做了三方面工作。一是借助专项规划聚焦重点区域。上半年，充分衔接“十四五”规划、国土空间规划的战略性、系统性安排，进一步细化完善城市更新专项规划编制的思路，在做好分区引导管控、近期改造区域、产城改造比例、公共设施捆绑台账等核心管控要求和专项规划精准传导导则的同时，重点谋划连片产业空间，研究划定广深科技创新产业拓展带、环城路产业拓展区、环松山湖产业拓展区、东南片环城路产业拓展区、东部工业园区等连片工改工区域94平方公里，引导社会资本往51片、68平方公里重点产业更新片区集聚，撬动一批传统工业园区的空间转型。二是紧抓“头雁计划”实行重点突破。改变以往政策均质化、推项目平均用力的做法，启动城市更新“头雁计划”，筛选长安茅洲河产城融合单元、黄江大冚人工智能小镇、洪梅河西产业片区、道滘小河连片“工改工”片区等一批具有示范引领意义的连片改造片区纳入城市更新“头雁计划”，在规划调整、产业占比、招商引资、项目审批等方面实行特殊资源、政策、工作支持倾斜，努力率先打造10个1000亩以上的产城融合示范片区。三是参与落实各项重点工作。积极参与市委市政府关于十大产业单元、七大战略性新兴产业基地的工作部署，在严格管控单元、基地范围内前期服务商招引、更新项目申报审批的基础上，探索通过政府土地整备、市属国企土地整备开发、更新项目用地贡献等模式推进单元、基地开发建设，灵活运用完善历史用地征收手续、集体土地转为国有等“三旧”改造特殊政策为单元、基地解决各类历史遗留问题。全力推进产业空间盘整。
　　（二）创新改革“拓空间”利益分配机制。创新构建“基础补偿+增值共享”机制，根据《东莞市人民政府办公室关于进一步完善土地收储整备补偿和利益共享机制的意见》（东府办〔2020〕17号）的规定，“明确对规划为工业用地（含新型产业用地）、仓储用地、科研用地等产业项目的，原则上按照‘基础补偿+增值共享’的方式核算补偿”。同时，为支持产业发展，应严控产业项目用地成本。基础补偿标准方面，土地补偿费和安置补助费，不得低于该地块所在片区对应广东省征地补偿保护标准；青苗补偿费和地上建（构）筑物、附着物补偿费等费用参照111号文规定的标准执行。利益共享方面，一是土地出让收入扣除市级计提资金后，全部返还镇街。其中，新型产业用地需要提供物业给政府的，按照相关政策执行；二是农村集体经济组织获得的增值共享按照镇街所分得土地出让纯收益的一定比例进行核算，以支农补贴补偿农村集体经济组织，具体按照市农业农村局会同市财政局制定的操作细则执行。对于普通工业用地项目和不可分割销售的新型产业用地、科研用地项目，原则上按照100%进行核算；对于可分割销售的新型产业用地、科研用地项目，原则上按照不低于镇街所得土地出让纯收益的50%进行核算；三是鼓励各镇街结合自身实际情况，将产业项目范围内企业每年缴纳税收的镇街分成部分，按一定比例核算财政奖励，给予原地块所在的农村集体经济组织。如果当年的财政奖励按月平均计算未达到1元/平方米的，由镇财政进行补足。鼓励各镇街结合自身实际情况，建立风险调节金。
　　（三）创新构建空间盘整示范引领。根据《市政府专题工作会议纪要》（〔2022〕40号）精神，“加强对‘工改工’财政补助政策的思路框架研究调整，进一步突出‘抓大放小’和目标导向，从普惠性补助调整为奖励先进型补助，重点支持政府主导连片土地整备，对政府主导连片土地整备、村集体实施改造、企业自改等三个层次的‘工改工’项目实施差异化、有梯度的竟争性补助”的规定。为提高“工改工”工作积极性，加快产业空间的盘整，我局正研究起草《东莞市“工改工”财政补助办法》，一是要全力保障“工改工”项目的工业属性。切实把握我市大力推进镇村工业园改造的契机，系统推动我市产业空间秩序重构，引导“工改工”项目真正服务于我市制造业发展。建立“工改工”项目产业平台管理台账，及时跟进项目的建设进度和招商运营情况，引导项目聚焦引进制造业企业，大力推动入驻企业“小升规”，致力将“工改工”项目打造成为产业集群中小企业集聚发展的重要载体，为全市工业稳增长提供有力支撑。二是推动有条件的“工改工”项目打造“专精特新”产业园。市工业和信息化局计划于 2022年在全市推动建设1-2个“专精特新”产业园，具体通过支持有条件的镇街以镇属企业或联合市属国企为主体建园，并积极探索先租后售、以租代售、产权入股等多种空间供给方式，建立稳定、可预期的产业空间供给新机制。其中，将结合调研获得的“专精特新”企业生产空间现状和需求情况，筛选符合条件的“工改工”项目进行对接，按照“成熟一个、建立一个”的思路，积极探索推动“工改工”项目升级打造“专精特新”产业园。三是支持优质“工改工”项目打造省级示范。积极对标省村镇工业集聚区升级改造示范项目的条件要求，推动我市一批“工改工”项目打造省级示范，充分发挥示范项目引领作用，为全市村镇工业集聚区升级改造提供可学习、可借鉴、可复制的模式和经验，推动全市“工改工”项目产业发展空间布局更为科学、产业发展质量效益显著提高。对于村镇工业集聚区升级改造后占地面积达到一定规模的，推荐参加评选省级示范园区，同时探索研究对获得省级示范的项目（园区）给予政策扶持。
　　（四）创新开展标准化产业片区土地整备的工作情况。2022年，东莞步入“双万”发展新阶段，为围绕“科技创新+先进制造”的城市定位，市第15次党代会提出开展“土地空间连片拓展工程”，要求在“拓空间”三年工作的基础上抢抓机遇迎难而上、改革创新接续升级，进一步加大“拓空间”力度，在全市范围内整备出一批高品质的空间招引留住优质项目。市“拓空间”总指挥部办公室按照“市级统筹、连片开发、定位清晰、难易结合、片区平衡、凝聚共识”的总体思路，迅速谋划并提出建设十个标准化产业片区土地整备的战略工程，以重点片区建设、龙头项目引育提升城市综合能级，以空间拓展与品质提升继续为城市高质量发展保驾护航。综合考虑资源优势、开发优势、限制因素和镇街意向等情况，对全市10个产业片区进行整体分析研判，经市委市政府同意，确定了4个2000亩级别片区以及2个700亩级别片区作为“4+2”近期重点实施片区，并对片区定位和功能部局进行了精细谋划。下来，我们拟采取创新模式开展土地整备工作：一是市级统筹规划与招商。改变以往“自下而上”的模式，立足全市一盘棋，创新市级主导的土地整备和项目招引模式，市级高度统筹规划与招商，镇街负责具体实施，高位推进土地整备和开发建设。二是制定片区“平衡”路径。以收储整备一批市级主导、连片可用、成本合理的产业空间为总体目标，结合产业片区的区位特征、用地布局和土地利用潜力，分类制定片区资金平衡路径，精细配置市级资源。三是强化产业与空间融合。摒弃以往产业规划与空间规划错位的方式，强化产业与空间融合、联动、挂钩，夯实龙头企业连片产业空间保障。四是统一补偿标准与程序。出台补偿工作指引，明确市、镇两级土地整备补偿参考标准，避免补偿价格互相攀比，降低权利主体心理预期。
　　三、关于加强管控，把关产业质量导入的工作情况。
　　工业用地受让主体不宜过度管控，更不能明确全市范围工业用地二次主让受让方必须为在我市注册的独立法人公司。一是违反国家相关规定和制度要求。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院55号令，2020年11月修订）第三条规定，“中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定者外，均可依照本条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营”。第四条规定，“依照本条例的规定取得土地使用权的土地使用者，其使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，合法权益受国家法律保护”。二是影响城市营商环境和城市形象树立。《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）第三条第2点第（4）小点规定，“不得排斥、限制或者强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构”。国家发改委等五部门印发的《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》（发改价监〔2017〕1849号）第十四条第（一）项目规定，“不得设置不合理和歧视性的准入和退出条件，包括但不限于：……3.没有法律法规依据或者国务院规定，以备案、登记、注册、名录、年检、监制、认定、认证、审定、指定、配号、换证、要求设立分支机构等形式，设定或者变相设定市场准入障碍”。
　　工业用地转让效益管控应在合法合规的情况下进行，充分保障交易自由，且符合交易双方的合同约束，除合同约定外，不得随意出台文件增设限制交易的条件或审批程序，从而确保土地权利人能够以平等的主体地位参与市场交易。一方面，相关法律法规规定，在法律法规之外对建设用地使用权设定转让上的限制，应当通过出让合同事前约定的方式进行。《民法典》第326条、353条，《城市房地产管理法》第5条规定，“建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押；权利人的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯，所有权人（国家）不得干涉权利人行使权利”；国务院《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）进一步规定，“维护合法权益。坚持平等、全面、依法保护产权。充分尊重权利人意愿，保障市场主体合法权益，实现各类市场主体按照市场规则和市场价格依法平等使用和交易建设用地使用权，实现产权有效激励”。国办发〔2019〕34号同时规定，“以出让方式取得的建设用地使用权转让，在符合法律法规规定和出让合同约定的前提下，应充分保障交易自由；原出让合同对转让条件另有约定的，从其约定”。另一方面，我市已有相关措施严密监管土地二级转让市场形势发展，并针对三旧改造可能带动工业用地价格不合理上涨等情况进行了预防。一是划定工业保护线，线内以政府收储为主。2018年提请市人大、市政府制订工业保护线规划，划定420平方公里工业保护线。线内工业用地严格限制转换功能，调整后用于居住、商业等经营性用途的，必须政府收储后公开招拍挂，相当于划定了企业与政府的收地边界。二是重新界定原自改项目的指导标准。2018年我局提请市政府印发《关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》，明确工改商、工改住更新单元面积原则上不小于150亩。三是实行“工改工”、“工改居商”联动机制。深入推进“工改工”三年行动计划，实施镇域产业、居商、公建联动改造，明确规定“工改工”面积比例，其中南部九镇不得低于60%；各镇街2020年“工改工”年度任务超额完成30%以上的方可申报2个居商类更新单元，未完成的仅可申报1个居商类项目。
　　关于工业用地使用权人公司股权变更，建议进一步征求市场监督管理部门意见，慎重论证。接下来，我局还将会同市工信、投促、税务、司法等部门，在依法依规的前提下，研究进一步加强工业转让监管的制度和措施。
　　专此答复，诚挚感谢您对市自然资源局工作的关心和支持。

办理单位： 市自然资源局,市工信局,财政局,市农业农村局