根据东莞市律师协会官方网站公布的信息看，东莞市司法局及东莞市律师协会针对律师事务所及律师的行政处罚或行业处分，2018年有6宗，2019年有7宗，呈上升趋势，而大量的地下法律服务机构违法违规行为无法统计，对于当前法律服务市场造成一定干扰，主要原因有以下几个方面：

　　一、市场经济制度发展与法律行业发展的不协调，导致出现了偏差。

　　前些年，《公司法》和《公司登记管理条例》的修订实施，我市大量带有“法律咨询”、“法律服务”文字的公司设立。这些公司的从业人员往往不具备律师资格，他们通过采取一定手段变相通过公民代理的形式或律师事务所挂靠的形式出庭代理，扰乱了法律服务市场的秩序，损害了当事人的利益，滋生了法律服务市场的不稳定因素。

　　二、社区、村基层组织《推荐函》的任意发放，是法律服务市场混乱的其中一个源头。

　　经中国裁判文书网等法律检索系统检索，观察发现，相当数量的代理人并非属于委托人同一基层组织内部的公民。由此可知，社区组织，村基层组织在出具推荐资料时可能存在把关不严的情形，为不具有代理人资格的人员招揽业务提供了相关便利，功参与到诉讼中来。

　　三、法律服务市场供需紧张，难以满足群众对于法律服务的需求。

　　随着东莞经济社会快速发展，矛盾纠纷逐年增多，东莞市执业人数总量虽逐年上升，但与东莞经济发展水平仍不匹配，根据广东省统计局数据显示，东莞市2018年常住人口为839.22万人，东莞市律师协会数据显示，东莞市执业律师人数为3317人（含公职律师、公司律师），按此计算每万名常住人口拥有的律师人数仅为4名，显然难以满足东莞经济发展需要。

建    议：
　　一、严格执行法律服务市场准入标准，加强对于非执业律师法律服务行业的监管。

　　1、加强法律咨询机构市场准入制度，认定法律咨询服务机构应经何种前置审批方可开展相应法律经营活动等行业准入制度,在法律允许范围内，适当提高该类公司的准入门槛。

　　2、将东莞市现有的存量法律咨询服务机构纳入市司法局联合管理，加强法律咨询机构的收费价格管理，规范收费行为。

　　二、东莞市两级人民法院可建立我市非正常公民代理人名录机制，限制相应的公民代理行为。

　　1、明确限定公民代理人的基本资格。《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条第二款、第三款规定的：当事人的近亲属或者工作人员；当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。除此之外，任何公民无代理资格。

　　2、明确规定社区、单位只能推荐辖区人员，不能跨社区、跨单位推荐。只有与当事人同属同一社区或单位，当事人及其组织机构管理者才有机会对代理人的品行、能力等做到基本了解，当事人才有可能基于个人意思自治，做出委托他人参与诉讼的真实意思表示。

　　3、根据实际情况由东莞市中级人民法院研究制作收录保留非正常公民代理名录，并对公民代理每年超过五宗案件的公民代理人进行登记，从严审查。并将名录适时向东莞市第一、第二、第三人民法院通报，从源头上遏制非正常诉讼代理行为的蔓延。

　　三、加强律师行业自律性管理，对于违法违规执业的法律服务机构严肃惩处。

　　律师作为法律服务市场的主要主体，应当具有高度自律性，依法依规执业，东莞市3317名律师绝大多数都是党和政府可信赖的，但是也有少数律师，违法违规执业，损害当事人利益，损害律师行业声誉。

　　1、充分发挥法律服务稽查队、镇街基层司法分局开展法律服务市场管理的作用，及时配合市司法局或市律师协会对于违规执业行为进行调查惩处，以维护整个行业的纯洁性。

　　2、对于市司法局、市律师协会查处的违法违规执业行为，除向社会公布外，还应当定期（如每年两次）向市检法及公安机关专门发函通报。

提案者： 民革市委会

市司法局
市委政法委：
　　民革市委会《关于进一步规范法律服务市场的建议》的提案收悉。现就涉及我局部分答复如下：
　　提案建议：将东莞市现有的存量法律咨询服务机构纳入市司法局联合管理，加强法律咨询机构的收费价格管理，规范收费行为。我们非常理解提案人的出发点和意愿，作为司法行政机关也非常反感个别法律咨询服务机构扰乱法律服务市场、侵害当事人利益、贬损具备法律服务资质人员社会形象的行为，但作为司法行政机关，应当依法行政。2003年8月，《行政许可法》实施后，《司法部、国家工商行政管理局关于加强对法律咨询服务机构管理的若干规定》《司法部、国家工商行政管理局关于进一步做好法律咨询服务机构的清理整顿和重新审查工作的通知》同时废止，法律咨询服务类机构的市场准入设置不需司法行政机关的许可，只要符合《公司法》的设立条件并经市场监督管理部门审批即可对外营业，接受市场监督管理部门的监督。《中华人民共和国律师法》第四条规定：司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导。《中华人民共和国公证法》第五条规定：司法行政部门依照本法规定对公证机构、公证员和公证协会进行监督、指导。《司法鉴定机构登记管理办法》第十条规定：省级司法行政机关负责本行政区域内司法鉴定机构的登记管理工作，依法履行下列职责…………。同时，根据中央、省委有关文件精神和《东莞市机构改革方案》，东莞市司法局职能、主要职责如下：……（八）指导、监督公共法律服务工作，负责规划和推进公共法律服务体系和平台建设工作，统筹和布局城乡、区域法律服务资源。指导、监督、管理律师、司法鉴定、公证和法律援助工作。负责仲裁机构的联络工作。指导、监督基层法律服务管理工作。据此，法律咨询服务机构非司法行政部门指导、监督、管理对象，因此，提案人建议将“法律咨询服务机构纳入市司法局联合管理”既无法律依据，也非司法局职能。根据行政法中的“法无规定不可为”原则，如果司法行政部门介入此类公司的管理，将承担行政乱作为的不利后果，并为此付出沉重的代价。
　　提案建议：充分发挥法律服务稽查队、镇街基层司法分局开展法律服务市场管理的作用，及时配合市司法局或市律师协会对于违规执业行为进行调查惩处，以维护整个行业的纯洁性。提案人所提工作方法对于东莞市司法局开展此类工作大有脾益，进一步拓宽了我们的工作思路和工作方法。根据中央、省委有关文件精神和《东莞市机构改革方案》，东莞市司法局已无法律服务稽查队这一机构，但作为一个负责任的司法行政机关，这些年来，均较好地履行了法定职责范围内的法律服务市场管理职能。目前，凡涉及投诉律师在镇街违法违规执业的行为，东莞市司法局都会要求司法分局给予人力支撑。2018年，东莞市司法局就涉嫌是律师违法违规执业的投诉，曾先后联合南城司法分局、樟木头司法分局等开展联合执法行动，并依法对违法执业人员进行了必要的处理，维护了整个行业的纯洁性。2019年，曾联合东莞市公安局东城公安分局、东莞市司法局东城司法分局对扰乱看守所附近工作秩序的行为进行了清查等。下一步，我们还将根据提案人的提案，继续加大法定职责范围内的法律服务市场管理力度，根据投诉人的投诉，及时要求司法分局增派力量，加大案件的调查取证力度，有效维护当事人合法权益，纯洁律师队伍，改善律师执业环境。

　　提案建议：对于市司法局、市律师协会查处的违法违规执业行为，除向社会公布外，还应当定期（如每年两次）向市检法及公安机关专门发函通报。我们认为：加大对违法违规执业行为的惩处力度和信息披露力度，对提高违法违规执业人员的违法违规成本是有益的，惩戒是特殊形式的维权，目的也是为了净化执业环境和维系律师行业的社会公信力。基于此，2011年，市司法局指导市律师协会开发了东莞市律师协会执业律师诚信数据库，在查询终端首页增加“惩戒信息”栏目，增强惩戒效果。该库是协会建设行业评价体系的进一步探索，是以诚信信息收集系统和信用度公开系统为主要内容，主动接受社会监督，为当事人选择律师提供便利，为恪守诚信的律师脱颖而出创造条件，在律师行业内营造诚信执业的良好氛围。东莞市司法局充分利用了该系统，但凡作出行政处罚，均依法第一时间在东莞市司法局门户网站和东莞市律师协会网站该系统上予以公示，东莞市律师协会对律师的行业处分也在东莞市律师协会网站该系统上予以公示。全国各地任何一名有需求的群众，均可通过上述网站，根据自己的需要查到相关信息，已广为群众接受。在大数据平台能提供高效及时、真实有效信息的今天，是否有必要通过纸质材料向特定部门提供特定信息，值得商榷。

民政局

市委政法委：
　　市政协20200163号提案《关于进一步规范法律服务市场的建议》收悉。根据我局职能，现提出如下会办意见：
　　经查，现行《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》针对公民代理人的资格问题，只限定了代理人的范围及所在社区的推荐权限，对代理人的具体资格条件、资质背景以及当事人所在社区的审核职责并未作明确的规定，村（社区）在实际工作中因缺乏相应的操作指引而无法对推荐代理人的资格作更为详尽和深入的审查，因此，代理人资质把关不严的问题根源不在于村（社区），而在于现行法律法规及相关政策指引的不尽完善。针对上述问题，建议以市中级人民法院和市司法局所提的解决意见建议为准，待相关的操作指引明确社区推荐代理人时应承担的审核职责和内容后，我局再会同司法部门通过村（社区）党群服务中心中的公共法律
　　服务窗口、驻村（社区）法律顾问、党务村（居）务公开栏等载体，广泛宣传公民代理人的资格条件，供村（居）委会参考。

市场监管局

市委政法委：
根据安排，我局是东莞市政协十三届五次会议第20200163号《关于进一步规范法律服务市场的建议》的会办单位。现将办理情况答复如下：
根据《企业经营范围登记管理规定》的规定，“申请人应当参照《国民经济行业分类》选择一种或多种小类、中类或者大类自主提出经营范围登记申请”。市场主体申请登记时应当参照《国民经济行业分类》选定其将从事的经营范围。在《国民经济行业分类（GBT 4754—2017）》中，“法律咨询”归属于7231小类“律师及相关法律服务”，依据《律师法》等有关规定，应当由律师通过律师事务所从事相关经营，律师事务所的设立由司法行政部门审批。因此，我局不予登记含“法律咨询”及相关经营范围的商事主体。
根据《广东省人民政府办公厅关于印发<广东省定价目录（2018年版）>的通知》（粤府办〔2018〕11号）的规定，司法服务（司法鉴定服务、公证服务、律师服务）收费标准列入定价目录，其中律师服务收费仅限刑事案件辩护和部分民事诉讼、行政诉讼和国家赔偿案件代理，目录以外的法律咨询等其他价格实行市场调节价管理，经营者可依法自主制定属于市场调节的价格。

东莞市中级人民法院
　　针对公民代理人的基本资格，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条第二款之规定：“下列人员可以被委托为诉讼代理人：…….（二）当事人的近亲属或者工作人员；（三）当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。除上述第（二）、第（三）项之规定，任何公民无代理资格。
　　我市两级法院对公民代理行为严格按上述规定进行审查。1.对公民以当事人近亲属身份参与代理的，在立案时即审查当事人与代理人的身份关系，要求当事人的近亲属提交书面委托合同、身份证件和与委托人有近亲属关系的证明材料，如户口本、公安机关和基层组织出具的证明资料等。2.对公民以当事人的工作人员身份参与代理的，要求提交当事人的书面委托合同、身份证件和与当事人有劳动人事关系的证明材料，如劳动合同、工作证或工资单等相关证明材料。3.如由当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民参与代理的，必须征得当事人的同意，并办理委托代理手续，上述代理人应提交书面委托合同、身份证件、推荐材料和当事人属于该社区、该单位的证明材料，有关社会团体推荐的代理人还必须符合最高法院关于适用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第八十七规定条件的证明材料。
　　除此以外，不允许其他人员以公民身份参与代理。我院在对提起诉讼的代理人资格审查中，若发现以公民代理名义从事诉讼代理的，一律不予准许。对没有取得律师执业证书，为谋取经济利益从事诉讼代理，或者伪造授权委托书等情况的，也会及时向当地司法行政机关反映情况。因我市法院不允许法律规定之外的非正常公民代理，故不需制作收录非正常公民代理名录。

市委政法委

尊敬的民革市委会：
　　第20200163号提案关于进一步规范法律服务市场的建议转由我委承办，现综合市中级人民法院、市民政局、市司法局、市市场监管局等部门意见，就第20200163号提案答复如下：
　　一、针于第一大点的第1小点，根据《企业经营范围登记管理规定》的规定，“申请人应当参照《国民经济行业分类》选择一种或多种小类、中类或者大类自主提出经营范围登记申请”。市场主体申请登记时应当参照《国民经济行业分类》选定其将从事的经营范围。在《国民经济行业分类（GBT 4754—2017）》中，“法律咨询”归属于7231小类“律师及相关法律服务”，依据《律师法》等有关规定，应当由律师通过律师事务所从事相关经营，律师事务所的设立由司法行政部门审批。因此，市市场监督管理分局不予登记含“法律咨询”及相关经营范围的商事主体。
　　2003年8月，《行政许可法》实施后，《司法部、国家工商行政管理局关于加强对法律咨询服务机构管理的若干规定》《司法部、国家工商行政管理局关于进一步做好法律咨询服务机构的清理整顿和重新审查工作的通知》同时废止，法律咨询服务类机构的市场准入设置不需司法行政机关的许可，只要符合《公司法》的设立条件并经市场监督管理部门审批即可对外营业，接受市场监督管理部门的监督。
　　二、针于第一大点的第2小点，根据《中华人民共和国律师法》第四条规定：司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导。《中华人民共和国公证法》第五条规定：司法行政部门依照本法规定对公证机构、公证员和公证协会进行监督、指导。《司法鉴定机构登记管理办法》第十条规定：省级司法行政机关负责本行政区域内司法鉴定机构的登记管理工作，依法履行下列职责…………。同时，根据中央、省委有关文件精神和《东莞市机构改革方案》，东莞市司法局职能、主要职责如下：……（八）指导、监督公共法律服务工作，负责规划和推进公共法律服务体系和平台建设工作，统筹和布局城乡、区域法律服务资源。指导、监督、管理律师、司法鉴定、公证和法律援助工作。负责仲裁机构的联络工作。指导、监督基层法律服务管理工作。据此，法律咨询服务机构非司法行政部门指导、监督、管理对象，因此，提案人建议将“法律咨询服务机构纳入市司法局联合管理”既无法律依据，也非司法局职能。根据行政法中的“法无规定不可为”原则，如果司法行政部门介入此类公司的管理，将承担行政乱作为的不利后果。
　　根据《广东省人民政府办公厅关于印发<广东省定价目录（2018年版）>的通知》（粤府办〔2018〕11号）的规定，司法服务（司法鉴定服务、公证服务、律师服务）收费标准列入定价目录，其中律师服务收费仅限刑事案件辩护和部分民事诉讼、行政诉讼和国家赔偿案件代理，目录以外的法律咨询等其他价格实行市场调节价管理，经营者可依法自主制定属于市场调节的价格。
　　三、针对第二大点的第1、2、3小点，关于公民代理人的基本资格，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条第二款之规定：“下列人员可以被委托为诉讼代理人：…….（二）当事人的近亲属或者工作人员；（三）当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。除上述第（二）、第（三）项之规定，任何公民无代理资格。
　　我市两级法院对公民代理行为严格按上述规定进行审查。1、对公民以当事人近亲属身份参与代理的，在立案时即审查当事人与代理人的身份关系，要求当事人的近亲属提交书面委托合同、身份证件和与委托人有近亲属关系的证明材料，如户口本、公安机关和基层组织出具的证明资料等。2、对公民以当事人的工作人员身份参与代理的，要求提交当事人的书面委托合同、身份证件和与当事人有劳动人事关系的证明材料，如劳动合同、工作证或工资单等相关证明材料。3、如由当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民参与代理的，必须征得当事人的同意，并办理委托代理手续，上述代理人应提交书面委托合同、身份证件、推荐材料和当事人属于该社区、该单位的证明材料，有关社会团体推荐的代理人还必须符合最高法院关于适用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第八十七规定条件的证明材料。
　　除此以外，不允许其他人员以公民身份参与代理。我院在对提起诉讼的代理人资格审查中，若发现以公民代理名义从事诉讼代理的，一律不予准许。对没有取得律师执业证书，为谋取经济利益从事诉讼代理，或者伪造授权委托书等情况的，也会及时向当地司法行政机关反映情况。因我市法院不允许法律规定之外的非正常公民代理，故不需制作收录非正常公民代理名录。
　　四、针对第三大点的第1小点，提案人所提工作方法对于东莞市司法局开展此类工作大有脾益，进一步拓宽了我们的工作思路和工作方法。根据中央、省委有关文件精神和《东莞市机构改革方案》，东莞市司法局已无法律服务稽查队这一机构，但作为一个负责任的司法行政机关，这些年来，均较好地履行了法定职责范围内的法律服务市场管理职能。目前，凡涉及投诉律师在镇街违法违规执业的行为，东莞市司法局都会要求司法分局给予人力支撑。2018年，东莞市司法局就涉嫌是律师违法违规执业的投诉，曾先后联合南城司法分局、樟木头司法分局等开展联合执法行动，并依法对违法执业人员进行了必要的处理，维护了整个行业的纯洁性。2019年，曾联合东莞市公安局东城公安分局、东莞市司法局东城司法分局对扰乱看守所附近工作秩序的行为进行了清查等。下一步，我们还将根据提案人的提案，继续加大法定职责范围内的法律服务市场管理力度，根据投诉人的投诉，及时要求司法分局增派力量，加大案件的调查取证力度，有效维护当事人合法权益，纯洁律师队伍，改善律师执业环境。
　　五、针对第三大点的第2小点，我们认为：加大对违法违规执业行为的惩处力度和信息披露力度，对提高违法违规执业人员的违法违规成本是有益的，惩戒是特殊形式的维权，目的也是为了净化执业环境和维系律师行业的社会公信力。基于此，2011年，市司法局指导市律师协会开发了东莞市律师协会执业律师诚信数据库，在查询终端首页增加“惩戒信息”栏目，增强惩戒效果。该库是协会建设行业评价体系的进一步探索，是以诚信信息收集系统和信用度公开系统为主要内容，主动接受社会监督，为当事人选择律师提供便利，为恪守诚信的律师脱颖而出创造条件，在律师行业内营造诚信执业的良好氛围。东莞市司法局充分利用了该系统，但凡作出行政处罚，均依法第一时间在东莞市司法局门户网站和东莞市律师协会网站该系统上予以公示，东莞市律师协会对律师的行业处分也在东莞市律师协会网站该系统上予以公示。全国各地任何一名有需求的群众，均可通过上述网站，根据自己的需要查到相关信息，已广为群众接受。在大数据平台能提供高效及时、真实有效信息的今天，是否有必要通过纸质材料向特定部门提供特定信息，值得商榷。
　　诚挚感谢您（你们）对工作的关心和支持，欢迎您继续对此项工作建言献策！

办理单位： 市委政法委,市司法局,东莞市中级人民法院,市场监管局,民政局