村强民富是东莞经济的一大特色。按照2018年我市556个有集体经济的村（社区）户籍人口134.6万人、农村常住居民人均可支配收入32277元、居民储蓄率44.9%、住户存款增长9.8%推算，全市村民存量存款为2184亿元，占全市住户人民币存款余额5601亿元的38.9%，是当年村组货币资金524亿元的4倍，人均存款约16万元。引导村民资金规范有效利用，对增加村民财产性收入、推动全市经济高质量发展、全面建成小康社会意义重大。

　　当前，村民资金利用主要存在四大问题：

　　（一）投向市镇重点项目渠道收窄。我市在改革开放早期曾通过村民集资等方式建设市镇重大项目，近年由于种种原因，对村民投资引导有所弱化，不断增加的村民资金犹如一个个小的“堰塞湖”，随时准备漫堤而出。近半年银行推出的预期利率4厘以上的理财产品均被“秒杀”。与集体资金相比，村民资金存量更庞大、投资需求更迫切、利率反应更敏感，只要引导适当，对全市经济发展推动力更大。

　　（二）村民集资合规性存在争议。农村集体经济是社区型的合作经济，组织成员通过资金合作、劳动合作来发展集体经济是应有之义，中央一直允许农村筹资筹劳。但是，村民集资是否符合《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2010〕18号）关于“不特定对象”等认定要件存在争议。近年，我市有的巡察组将部分镇村的村民集资定性为“违规集资”，至于违反了哪一条规定却没有说明，给农村基层造成了思想上的混乱。

　　（三）部分债权式村民集资存在风险。据调查，截至2019年9月，我市存量村民集资36.2亿元，其中资金与项目对应、分红与收益挂钩的股权式集资占49%；资金与项目不对应、采取固定回报的债权式集资占51%，涉及19个镇81个村组，集资成员9成以上为本村村民，年利率一般在4%-8%之间，整体风险可控。有25个村组的债权式村民集资超千万元，其中5个收不抵支， 4个负债率超过50%，存在一定的金融风险。

　　（四）股权式村民集资管理有待加强。存在财务管理、历史矛盾没有理顺的问题。比如项目没有设立独立会计账、项目的费用由农村集体经济组织承担、项目合同权责不清晰等。

　　
建    议：
　　建议市相关部门研究出台《关于引导村民资金规范有效利用的指导意见》。具体建议如下：

　　（一）拓宽村民资金投融资渠道。建议由市属国有金融企业会同市相关部门，研究推出面向村组和村民的投资项目及信托理财产品。在项目和产品设计中，应注意考虑三点。一是更多的品种。目前村民资金存量超过2000亿元，对安全性、流动性、收益性的要求不尽相同，需要差异化的产品。二是更低的门槛。根据目前村民存款人均约16万元、户均约50万元的实际，设计产品起点不宜超过30万元。三是更短的链条。借鉴“从莞高速”集合信托计划、“村融通”委托贷款等成功经验，把村民资产投向当地重大项目和实体经济，避免资金在金融体系内部空转、信用链条延长、资金投向脱实向虚等问题，使村民资金更多地分享全市高质量发展成果。

　　（二）逐步清理存量债权式村民集资。“一刀切”禁止新增债权式村民集资，包括借新还旧。对于存量债权式村民集资制定分类清理的时间表和路线图。对于集资金额不大、参与集资村民较少的，原则上要求一次性清退。对于集资金额较大，股东（代表）大会同意转为股权式集资的，可转为股权式集资；不同意转为股权式集资的，应逐步清退，必要时镇街财政予以支持。

　　（三）规范股权式村民集资管理。股权式村民集资项目应独立设账核算，严格按照股权比例分红，属于项目本身的费用不能由集体承担。按照尊重历史的原则妥善处理好历史矛盾，进行“三旧”改造时，要做好调查分析，兼顾集体与集资村民利益，避免造成分配不公、利益输送和集体资产流失。

提案者： 民建市委会

市金融工作局
市国资委：
根据政协提案《关于引导村民资金规范有效利用的建议》（案号：20200132）中提出的相关建议，我局将相关会办意见函告如下，以供参考。

为贯彻落实《中共东莞市委 东莞市人民政府关于推进乡村振兴战略的实施意见》（东委发〔2018〕19号）及《东莞市推进乡村振兴战略工作方案》，加快推进农业农村现代化建设，统筹整合村组资源，促进村组集体资金有效利用，2019年4月，我市印发了《关于促进村组集体资金有效利用的工作方案》，提出以下工作目标：一是拓宽村组集体资金投资渠道，实现村组集体资金的增值保值。二是引导村组集体资金参与城市更新和重大基础设施建设，加快城市更新和重大基础设施建设成效。三是提高村组集体及群众投资风险防范意识，引导村组集体理性投资。为落实工作方案、满足集体经济组织投资需求，市相关部门协调市属国企、金融机构研发适合村组集体资金参与的具体金融产品。如东莞农商银行成功举办“城新通”产品发布暨乡村振兴2020启动会，并于2020年6月正式发布了“城新通”综合金融服务方案，专门为城市更新产业服务。截至2020年7月末，全市共有137个村集体组织认购信托产品规模约55.43亿元。

国资委
民建市委会：
　　您提出的关于引导村民资金规范有效利用的建议（第20200132号）收悉，对于由我委负责答复的“拓宽村民资金投融资渠道”建议，经综合我市市属国有金融企业意见，现答复如下：
　　一、各市属国有金融企业在引导村民资金投资方面做的工作
　　（一）东莞信托公司于2010年开始启动农村集体资金理财工作，先后提供了“景信理财系列”、“聚龙增值1号”等系列产品，并推出集合信托计划，鼓励农村集体经济组织积极将资金投向“从莞高速项目”等重大项目上。至2020年上半年，全市共有26个镇街，126个村集体组织认购信托产品共49.13亿元。
　　（二）科创金融集团二级子公司东莞市科创融资担保有限公司（以下简称“科创担保”）研究开发了“村融通”产品，即由集体经济组织自有资金通过发放委托贷款给资金需求企业，由科创担保对委托贷款进行担保的融资产品。一方面，村融通产品在有效保障资金安全的同时，能有效提高集体经济组织资金收益；另一方面，企业的融资成本更低，中小企业融资贵问题得到缓解。截至2020年上半年，“村融通”产品放款金额共计2100万元。
　　（三）东莞金控目前筹备设立了东莞市城市更新母基金、莞金城市建设母基金以及系列镇街产城基金和市场化城市更新股权基金等，重点支持我市城市更新项目发展。基金通过股权投资的形式，满足项目各个阶段的特定资金需求。村民资金可通过直接或间接认购以上母基金相应子基金、专项项目基金份额等方式参与。
　　二、市属金融企业下一步相关工作
　　（一）合法合规设计产品。结合农村集体经济理财业务的特点，进行充分的政策研究，以更高的标准制定多重风险控制措施，在满足金融机构、政府、农村集体各方的监管要求的前提下，研究开发产品。
　　（二）积极储备项目。市属金融企业通过加强与相关部门及镇街的沟通，深入挖掘市重大项目及镇街基础设施建设、公共服务、产城发展等乡村振兴方面的需求，积极储备投资项目，做到既能支持镇街经济发展，又能盘活我市农村集体资金。目前已储备松山湖项目、水乡经济发展项目等多个项目。
　　（三）努力争取政策支持。充分发挥市属国有金融机构作用，积极争取政策扶持。如农村集体经济组织认购持有相关项目的信托产品参与城市更新项目或市重大项目的，或在市重点项目、产业园区征地过程中，相关村（社区）不即期支取相关征地补偿款，而通过信托计划将补偿款投入市重点项目和产业园区建设的，除约定的回报外，在投资满1年后，市财政按照投资总额的1‰至5‰对村组集体经济组织给予奖励。
　　（四）进一步做好推广营销工作。争取各镇街支持，协助镇街或村组开展金融理财培训和宣导会，普及金融投资理财知识，进行产品推介及业务交流，为村组和村民拓宽理财视野。
　　市属金融企业将顺应新形势，严守风险控制底线，充分发挥金融机构的功能作用，继续积极为农村集体提供优质的金融产品和专业的理财服务，努力为经济结构调整和转型升级作出新贡献。
　　专此答复，诚挚感谢你们对东莞市人民政府国有资产监督管理委员会工作的关心和支持。

市农业农村局

民建市委会：
　　你们在东莞市政协十三届五次会议上提交的《关于引导村民资金规范有效利用的建议》（第20200132号）收悉。感谢你们反映了村民资金利用存在的问题和提出了宝贵的建议。我局在相关方面的职能主要为农村集体资产管理，作为此提案的分办单位，现根据我局的业务职能，对于如何规范管理村组集体和村民资金、拓宽村民资金投融资渠道等方面，作出以下回复：
　　一、关于拓宽村民资金投融资渠道的建议
　　为了鼓励引导村组集体稳健投资，2019年4月，经市人民政府同意，我局联合市金融工作局印发了《关于促进村组集体资金有效利用的工作方案》，通过引导村组集体资金参与城市更新和重大基础设施建设，同时拓宽村组集体资金投资渠道，实现村组集体资金的增值保值。工作方案推出后，市属国有金融企业积极响应，迅速设计和推出了系列理财产品。如东莞信托有限公司推出“金信3号”专项村镇理财产品和“鼎信-滨海湾新区建设集合资金信托计划”，截至今年7月，全市共有137个村集体组织认购信托产品共55.43亿元。东莞科创金融集团推出“村融通”产品，首笔1000万元委托贷款项目成功落地。同时，东莞银行针对村组推出了“智能存款+分红宝”专项理财组合产品；平安银行、广东南粤银行等跨区银行的东莞分行也纷纷根据村组资金需求提出集合信托计划、委托贷款等产品方案。
　　下来，我们将鼓励市属国有金融企业、东莞科创金融集团等金融专业机构，借鉴上述成功经验，按照“低门槛、短链条、多渠道、自循环”的原则，在符合相关监管法律法规和充分评估、控制风险的前提下，研究推出更多面向村组和村民的投资项目及信托理财产品，引导村组集体和村民资金投向当地重大项目和实体经济，避免资金在金融体系内部空转、信用链条延长、资金投向脱实向虚等问题，更好地助力全市经济高质量发展，分享全市高质量发展成果，实现集体、企业、村民多赢局面。
　　二、关于规范村民集资管理的建议
　　2019年，我局会同市金融工作局等相关部门，围绕市委办关于“规范村民集资规范管理工作”等问题，对全市村民集资和农村居民储蓄存款情况进行了调查。调查显示，近5年来，村民集资的金额和涉及村组数总体上呈逐年减少趋势，经过多次清理，村组早期的高息集资基本上已清退，存量集资利率总体上处于合理水平。目前，在确保合规安全的前提下，将继续利用我市农村股份合作制的体制机制优势，不断完善村民集资管理。对于存量村民集资，重点是“换形式”，按照抓转换、抓降息、抓清退“三步走”的思路规范管理。一是抓转换，将债权型集资通过项目入股等方式转为股权型集资，使资金与项目对应、收益与分红挂钩，避免出现“资金池”现象。对于股权型村民集资的管理，借鉴长安镇的做法，制定本镇的村民集资财务管理指导意见，通过明确管理载体、财务制度等事项来规范。二是抓降息，对难以转换形式的债权型集资，由村集体与村民协商，参照同期存款基准利率或稳健型理财产品预期收益率调低集资利息，避免回报率明显偏高，造成利益输送、分配不公和集体资产流失。三是抓清退，对难以转换形式、且村民不同意降息的债权型集资，借鉴东坑镇东坑村的做法，以集体土地款或自有资金逐步清退村民集资；或借鉴横沥镇的做法，由镇经济联合总社向村提供低息借款来清退村民集资。对于债权型村民集资，非本集体经济组织成员或村（社区）成员的资金一律清退，严格规范管理。
　　我局将继续加大宣传力度，通过普惠金融知识培训等形式，培育基层干部和群众的投资理财意识，树立“收益自享、风险自担”的投资理念，引导村组集体及村民根据自身风险承受能力和金融产品风险特征理性投资，实现“细水长流”式的可持续发展。不断完善投资理财收益分配机制，规范村民集资管理，避免项目投资亏损时带来的社会维稳问题。
　　以上是我局结合工作职能对你们所提问题及建议的答复。感谢你们的宝贵意见，希望贵会今后仍一如既往地关心和支持我市农业农村工作，积极建言献策！

办理单位： 国资委,市金融工作局,市农业农村局