我市是一个由农业县发展起来的以制造业为主的现代化城市，拥有大量外来低收入从业人员，2018年，我市常住人口839万人，其中，户籍人口172万人，外来人口667万人，外来人口占常住人口76%。农房作为我市最重要的住房资源之一，以其数量多、分布广、租金低的特点，解决了大量外来从业人员的居住需求，据估算，目前我市约有350万人租住在农房里。由于前期缺少科学合理的城市规划，而又要解决大量外来人口的居住问题，这就导致了我市从城市中心到周边乡村，宅基地和农房到处都是，且品质不高、布局混乱、风格迥异、周边环境较差，呈现只见新房不见新村的怪状。随着我市制造业产业升级，外来新兴产业人才对高品质、低成本的住房需求十分突出，而我市土地资源有限，商品住房难以保障全体市民住有所居，对集体土地的征地拆迁也越来越困难，所以，合理利用农房、改善农房品质、提升土地利用率，成为我市提升城市品质、融入粤港澳大湾区、高质量发展的重要途径。

　　此外，我市拥有宅基地的家庭约41.8万户，按每户4人计算，农房承担了167万本土村民的自住需求，每年还可以带来286亿元的租金收入，是我市广大农民安身立命的根本和赖以生存的重要资源。

　　可见，农房建设问题，既是农民权益问题，也是民生保障问题，既涉及经济发展问题，也涉及社会稳定问题。

　　
建    议：
　　建议市政府尽快出台切实可行的农房管理办法，将农房建设管理纳入政府监管，引导农房适度有序发展。

　　一、建议尽快对现有宅基地完成登记确权，作为后续报建管理、征地拆迁补偿的合法依据，同时作为各镇村宅基地总量控制目标，村民只能在已经登记的宅基地上建房，确保宅基地数量只减不增。对于目前由于历史原因导致的“超标违建”“一户多宅”等不合法但相对合理的宅基地情况，可通过分户、分拆、红线退缩等方式逐步使其合法化。

　　二、建议设定全市统一的农房建设“层数标准”和引入“可建指标”概念，根据“层数标准”乘以宅基地面积，即可得出该宅基地的可建建筑面积，定义为宅基地的“可建指标”，登记在宅基地的相关证照上。“可建指标”体现了村民基于宅基地的固有权益。

　　三.建议将“可建指标”增补为农房征地拆迁补偿的要素，完善征地拆迁补偿机制，从目前宅基地、房屋两个要素，调整为宅基地、可建指标、房屋三个要素。根据《东莞市公共基础设施建设项目土地和房屋征收补偿市镇包干结算标准规定》，目前补偿标准为3000元/m2宅基地补偿+4000元/m2房屋（带普通装修）补偿，新的补偿机制可以将4000元/m2拆分为2500元/m2的可建指标补偿和1500元/m2的房屋补偿。

　　以一块面积为100平米的空置宅基地为例，

　　假如地上没有房屋，房主只能得到：

　　3000元/m2x100m2=30万补偿，

　　假如房主抢建4层房屋，建筑面积为400平米，房主可以得到：

　　3000元/m2x100m2+4000元/m2x400m2=190万补偿，

　　扣除建设成本约60万，可以得到的净收益约为130万。

　　由此可见，现有补偿标准对空置或建筑层数较低的宅基地显失公平，村民强行实施建设确实情有可原。

　　若按照新方案，假设层数标准为4层，该空置宅基地可建指标为400平米，房主则可以得到

　　3000元/m2x100m2+2500元/m2x400m2=130万补偿，

　　比原方案多出100万补偿，和抢建的净收益是一样的，但是抢建还要提前支付建设成本，费心费力。由此，则可以有效防止抢建行为，政府还可以节约征地补偿资金60万，同时避免产生大量建筑垃圾。

　　四、建议允许“可建指标”在同一村民不同宅基地之间调剂转移使用，同时由各镇街组织各村进行科学划分，分为禁止建设区域、可以建设区域和重点建设区域。在保留固有权益的前提下，鼓励村民将“可建指标”从禁止建设区域转移至重点建设区域集中实施建设，实现集约、节约用地。“可建指标”转出后的闲置宅基地，可以由村集体按照征地补偿标准进行收储，用于建设公共设施或产业项目，以此改善村居环境，提升农民幸福感。

　　

提案者： 民盟市委会

财政局
市住建局：
　　东莞市政协第十三届五次会议提案《关于东莞市农房管理的建议》（第20200115号）收悉。结合市财政职能，经研究，现提出会办意见如下：
　　对于政协提案中提出“建议将‘可建指标’增补为农房征地拆迁补偿的要素，完善征地拆迁补偿机制，从目前宅基地、房屋两个要素，调整为宅基地、可建指标、房屋三个要素》……”的问题，我局持有不同意见。
　　根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的规定，来文中提及的“抢建”行为，应不予补偿，并且由属地镇街责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。

　　目前，《东莞市人民政府办公室关于印发<东莞市公共基础设施建设项目土地和房屋征收补偿市镇包干结算标准规定>的通知》（东府办〔2017〕111号）主要作为征地拆迁市、镇包干结算的依据，具体由市按照镇街实际征地拆迁面积，结合规定中对应的标准，支付征地拆迁款给镇街包干。如果将“可建指标”增补为农房征地拆迁补偿的要素，即在“可建指标”范围内，无论村民是否已建房屋，政府均需按“可建指标”的房屋面积数量进行补助，此做法与按实补偿的做法不符；同时，此做法将直接加大市、镇财政压力，不利于全市范围内涉及征地拆迁的项目推进。另外，对于代表提出部分村民在征地拆迁前存在“抢建”情况，对“未抢建”住户不公平的问题。我们认为，住户“抢建”的情况是市相关部门和镇街监管不到位而导致的问题，不应该以增加市、镇财政压力的方式降低住户“抢建”的积极性，而是应由市主管部门和镇街按规定约束住户，对“抢建”的房屋不予补偿，并按规定由属地镇街责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除，从源头上解决问题。因此，我们建议：征地拆迁数量仍按实计算，不将“可建指标”增补纳入征地拆迁补偿市镇包干结算规定中。

市自然资源局

　　东莞市政协十三届五次会议第20200115号提案《关于东莞市农房管理的建议》收悉。经研究，我局会办意见如下：
　　一、关于提案提出的“建议尽快对现有宅基地完成登记确权，作为后续报建管理、征地拆迁补偿的合法依据”等内容， 我市自1988年开始开展农村宅基地确权登记发证工作以来，经过近三十年持续推进登记发证工作，现阶段我市符合土地使用权登记发证条件的农村宅基地已基本完成换发证。2019年，按照国家、省的最新工作安排部署，我市正组织开展全市域的农村宅基地及地上房屋确权登记工作，拟于近期出台具体的登记政策和办理流程，按照应登尽登的原则，全力推动我市符合条件的宅基地在今年内完成房地一体确权登记。
　　二、关于提案提出的“由各镇街组织各村进行科学划分，分为禁止建设区域、可以建设区域和重点建设区域”等内容，我局建议农房建设划区总体上应坚持规划引领、底线管控、节约集约、谋划长远等原则，结合各镇街（园区）国土空间总体规划、详细规划和实际情况综合考量，在辖区内科学划定农房禁建区、限建区和可建区，对农房建设实行差别化管理。其中，禁建区指禁止农房建设的区域，目的是为了保障耕地和生态环境质量，确保基础设施和公共安全，引导城市集约节约发展，包括现行规划及国土空间总体规划底线管控区域、涉及安全问题不适宜居住区域、城市高价值战略区域等；可建区是指经批准允许改建、重建或新建农房的区域，是引导农房集中建设、整治提升连片新村、活化传承特色风貌旧村的区域；禁建区和可建区以外，城市更新条件尚不成熟、但未来具备更新潜力的区域，划入限建区。
　　三、关于提案提出的“建议市政府尽快出台切实可行的农房管理办法，将农房建设管理纳入政府监管，引导农房适度有序发展”等内容，目前我市正在研究出台关于农民安居房建设管理的相关办法及系列配套政策，其中对于农民安居房建设的申报条件及行政审批流程、农民安居房的建设标准规范等内容均有明确指引。

市农业农村局

市住建局：
　　市政协提案委通过提案管理系统交付我局会办《关于东莞市农房管理的建议》提案（民盟市委会，第20200115号） 收悉，根据我局有关职能，现提出如下建议：
　　一、关于“尽快对现有宅基地完成登记确权，作为后续报建管理、征地拆迁补偿的合法依据”的问题，建议以市自然资源局（不动产登记中心）意见为准。
　　二、关于“设定全市统一的农房建设‘层数标准’和引入‘可建指标’概念”的问题。其一，对于层数标准问题，我市早在2001年已有明确规定。我市分别于2001年、2015年印发的《东莞市村镇规划管理规定》及《东莞市农民住房管理暂行办法》均已明确农房层数不超4层，即将于今年出台的《农民安居房管理办法》也重申层数农房原则不超4层，主动退让的可放宽到6层。其二，对于‘可建指标’问题，即将于今年出台的《农民安居房管理办法》第八条通过放宽“一户一宅”的认定标准，提出每户农民可享受的农房保障权益的概念，与‘可建指标’有相通之处。
　　三、对于‘可建指标’与征拆补偿制度挂钩的问题，鉴于即将出台的《农民安居房管理办法》已提出每户农房保障权益的概念，下来市农民住房管理联席会议亦计划将该权益与征拆补偿实施细则挂钩，制定符合我市实际的办法细则。
　　四、对于‘可建指标’流通转让的问题，基于我市目前宅基地和农房底数尚未查清、大量宅基地和农房产权未登记清晰的现状，我局认为操作条件尚不成熟。

住建局

民盟市委会：
　　贵委提出的关于东莞市农房管理的建议收悉，经综合市农业农村局、市自然资源局、市财政局意见，现答复如下：
　　一、关于尽快对现有宅基地完成登记确权的建议
　　我市自1988年开始开展农村宅基地确权登记发证工作以来，经过近三十年持续推进登记发证工作，现阶段我市符合土地使用权登记发证条件的农村宅基地已基本完成换发证。2019年，按照国家、省的最新工作安排部署，我市正组织开展全市域的农村宅基地及地上房屋确权登记工作，拟于近期出台具体的登记政策和办理流程，按照应登尽登的原则，全力推动我市符合条件的宅基地在今年内完成房地一体确权登记。
　　二、关于设定全市统一的农房建设“层数标准”和引入“可建指标”建议
　　对于“层数标准”问题，我市早在2001年已有明确规定。我市分别于2001年、2015年印发的《东莞市村镇规划管理规定》及《东莞市农民住房管理暂行办法》均已明确农房层数不超4层。即将出台的《东莞市农民安居房管理办法》采用“控制建筑面积为主、适度控制建筑层数为辅”的思路，优化了农房层数标准：农房建筑面积不得超过宅基地用地面积的4倍，建筑层数原则上不超4层，建筑红线主动退让的最多可放宽至6层。以150平方米的宅基地为例，该宅基地的总建筑面积上限为600平方米，可以是4层、每层150平方米，也可以是5层、每层120平方米，也可以是6层、每层100平方米。村民可根据实际情况自行选择退让情形。退让后的用地仍归村民家庭使用，也鼓励开放该部分退让空间作公共活动空间使用。
　　对于“可建指标”问题，即将出台的《东莞市农民安居房管理办法》规定了每户村民可享有的农房保障权益上限，即：每户用于建设农房的宅基地用地面积合计不得超过150平方米、总建筑面积不得超过用于建设农房的宅基地用地面积的4倍。该概念与“可建指标”有相通之处。案例：某家庭共有夫妻两人，均在同一户口本中，名下有3块宅基地，分别为60平方米、50平方米和40平方米，均未建。按照《东莞市农民安居房管理办法》，夫妻两人应为一户，每户可享受的农房保障权益上限为宅基地用地面积合计不得超过150平方米，总建筑面积不得超过用于建设农房的宅基地用地面积的4倍。案例中3块宅基地用地面积总和为150平方米，在符合有关申请条件的情况下，可按照“总建筑面积不得超过用于建设农房的宅基地用地面积的4倍”申请报建，三宗宅基地的建筑面积上限分别为240平方米、200平方米和160平方米。
　　三、关于完善征地补偿机制的建议
　　为规范和加强我市农民住房管理，有效引导宅基地和农房征拆补偿预期，合理控制宅基地和农房征拆补偿成本，推动旧村改造和城市更新，引导集约利用土地资源，我市今年即将出台《东莞市宅基地和农房征地拆迁补偿实施细则》。《细则》的征求意见稿采用了“对地补偿为主、对房补偿为辅”的思路：对宅基地的补偿占补偿的大头，补偿标准与本区域的土地出让价格挂钩，可以包括货币补偿和房屋置换；对农房的补偿则与建造成本挂钩，根据农房的层数、面积等具体情况小幅浮动，补偿标准全市统一。该思路与贵委提出的补偿思路类似。
　　四、关于允许“可建指标”流通转让的建议
　　基于我市目前宅基地和农房底数尚未查清、大量宅基地和农房产权未登记清晰的现状，我市农业农村局认为目前操作条件尚不成熟。建议待宅基地和农房产权登记清晰后，再作进一步研究。
　　五、关于由各镇街划分建设区域的建议
　　在市镇国土空间总体规划批准实施前的过渡时期，为规范全市农民建设行为，引导城镇用地合理布局，提高土地资源集约节约利用，指导镇街政府划定辖区内农房禁建区、限建区和可建区。目前，市自然资源局已起草了《过渡期东莞市农房建设分区划定指引》。农房建设管理总体上应坚持规划引领、底线管控、节约集约、谋划长远等原则，结合各镇街（园区）国土空间总体规划、详细规划和实际情况综合考量，在辖区内科学划定农房禁建区、限建区和可建区，对农房建设实行差别化管理。其中，禁建区指禁止农房建设的区域，目的是为了保障耕地和生态环境质量，确保基础设施和公共安全，引导城市集约节约发展，包括现行规划及国土空间总体规划底线管控区域、涉及安全问题不适宜居住区域、城市高价值战略区域等；可建区是指允许经批准改建、重建或新建农房的区域，是引导农房集中建设、整治提升连片新村、活化传承特色风貌旧村的区域；禁建区和可建区以外，城市更新条件尚不成熟、但未来具备更新潜力的区域，划入限建区。
　　专此答复，诚挚感谢您们对我市农房管理工作的关心和支持。

办理单位： 住建局,市农业农村局,市自然资源局,市城市管理和综合执法局,财政局