养老产业指的是在市场化条件下通过发挥消费的引领作用为老年群体提供产品或劳务，围绕老年群体的吃、穿、住、行、医等不同需求而不断进行延伸的产业，包括养老服务养老产品及养老产业链三个核心内容。目前，我市政府层面的养老事业，主要集中在社会养老服务体系建设方面，属于老年健康事业的托底性层次，形成“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的格局。除了托底性社会服务外，我市针对养老产品与养老产业链开发尚无具体推进举措。存在的问题主要有：
　　1.思想认识不清，规划统筹不足
　　部分镇（街）政府缺乏积极性，职能部门和社区重视不足，与商业开发项目相比，养老服务的收益回报率低，养老机构建设用地需求、居家养老服务需求得不到有效满足，养老服务体系建设严重滞后。
　　2.政策落实不全，服务供给不足
　　养老服务市场化程度不高，目前全市共有40家养老机构，床位10022张，百名老人拥有数3.4张，远远低于发达5-7张的水平。服务供给覆盖范围不均衡，居家养老服务的片区区域性差异较大。服务供给时间大部分镇街不达标，能提供的服务内容单一，多为家政服务，较少涉及其他服务内容（生活照料、康复护理、心理咨询等）。
　　3.服务管理欠缺，社会投入不足
　　对公共服务设施的管理，主要依托街道和居（村）委会，行政管理色彩较浓，居家养老服务内容不全面，缺乏有效监管，无统一的服务指引，质量参差不齐。从业人员以下岗再就业的“4050”人员和外来务工人员为主，学历层次较低。护工持证上岗率仅为4.41%，专业素质低；现有各类养老机构中，31家为镇街公办床位2107张，3间为市属床位342张，民办仅有6家床位1510张，27个镇街尚无民办养老机构进驻。
建    议：
　　1.建立养产业老准入制度
　　2016年，国务院下发了《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号）等文件均要求对养老机构的用地、消防、通信、电视等方面给予政策支持，对养老服务市场进一步放宽和降低门槛。我市应当协调各部门参照实行，尽快建立我市养老产业市场准入制度、老年产品和服务质量标准，并严格执行，严厉打击危害老年人权益的行为，培育出积极健康的老龄服务产业市场。
　　2.拓展养老产业市场化程度
　　《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》要求，到2020年，政府运营的养老床位占比不超过50%，而我市养老服务设施中政府举办的占绝大多数，民营资本参与建设的相对较少，养老产业市场化程度严重不足。要加快完善养老产业发展政策。制定老龄产品税收减免等政策；动员社会力量积极参与养老产业，培育一批各具特色、管理规范、服务标准的龙头企业，加快形成产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的养老服务产业集群，实现康养融合发展，丰富养老服务产业新模式、新业态。
　　3.制定养老产业行业标准
　　养老服务项目标准化，是养老服务专业化、规范化的前提，是养老服务行业发展的必然趋势。一方面要积极开展养老服务标准化示范活动，引导和鼓励工作基础较好、有积极性的社区或养老机构，按照国家、行业或地方标准，率先开展试点，发挥示范引领作用，并逐步扩大服务项目标准化范围。另一方面，加强地方标准研究，因地制宜制定符合我市特点的地方标准。养老服务标准包括养老服务基础通用标准、社区养老服务通用标准、居家养老服务通用标准、机构养老服务通用标准和业务支撑标准五大方面。

提案者： 邵来文

　　东莞市卫生健康局

　　东卫函复〔2019〕49号

　　关于东莞市政协十三届四次会议提案

　　第20190171号的会办意见

　　市民政局：

　　转来东莞市政协十三届四次会议提案第20190171号《关于规范和扶持社会力量助力养老产业发展的建议》收悉，我局会办意见如下：

　　我局一直以来重视老龄健康工作，积极推进医养结合体系建设。一是统筹布局全市医养结合机构。2017年市委市政府出台《东莞市关于促进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见》，明确工作任务、保障措施、组织实施等内容。推进多种医养结合模式发展，鼓励一定规模的养老机构内设医疗机构，鼓励医疗机构开展养老服务，对符合条件的养老机构内设医疗机构纳入基本医疗保险定点医疗机构协议管理范围。二是稳步推进护理服务的提高。由东莞市人民医院牵头成立“东莞地区老年护理专科联盟”，形成“三级医院-二级医院-社区卫生服务中心”三级护理服务网络，建设东莞老年疾病护理、居家护理、慢病管理等相关护理健康服务平台，实现优质资源辐射与共享，协助联盟成员单位提升老年护理专业服务能力。我局于2018年11月建立了市级老年护理培训基地，推动我市老年护理标准化、医养结合实践及老年护理人才培养的发展。下来，我们将探索日间照料中心与家庭医生相结合的模式，进一步拓宽医疗服务渠道，为老年人提供更加优质的服务。

　　东莞市卫生健康局

　　2019年3月14日

　　（联系人：吴林峰，联系电话：13798839709）

 

　　东发改社会资环函〔2019〕153号

　　签发人：肖必良

　　关于对第20190171号政协提案会办意见的函

　　市民政局：

　　市政府督查室转来的《关于规范和扶持社会力量助力养老产业发展的建议》（提案第20190171号）收悉。现结合我局职能，提出会办意见如下：

　　一、将发展养老产业纳入我市现代产业体系规划

　　目前我市养老服务体系尚处于托底性层次，养老产业发展亟待推进。为推进养老产业发展，我市按照《粤港澳大湾区发展规划纲要》的指导要求，在编制《东莞市现代产业体系中长期发展规划（2018-2035年）》过程中，考虑将养老产业相关内容纳入规划，拟提出“建立数字化健康管理系统，发展设备、医疗、数据与服务融合的新兴业态，建立集预防、评估、跟踪、干预、指导与随访为一体的健康管理模式，推进整合粤港澳大湾区公共卫生信息，积极对接港澳台知名医疗机构，加快建设国际医疗健康合作示范区，重点发展个性化体检、疾病筛查、基因检测、健康干预、慢病管理等特色医疗健康服务，推进医养结合，积极发展智慧养老，建立以企业和机构为主体、社区为纽带的医养服务网络。”

　　二、积极争取国家及省政策资金支持

　　2019年以来，国家发改委启动了城企联动普惠养老专项行动，对以养老服务设施和日间照料中心等社区养老服务骨干网建设、专业养老服务机构建设项目等给予中央预算内资金支持。下来，我市将积极融入粤港澳大湾区生活圈，充分利用国家政策和资金支持，鼓励和扶持社会力量参与投入建设养老基础设施，共同打造优质生活圈。

　　下来，我们将从规划先导、政策牵引、资源到位、项目主导、弥补空白、完善体系、协同推进等方面，积极探索推动养老产业与人工智能、大数据、医疗、旅游等深度融合，推动我市养老产业进一步开放和发展。

　　专此函达。

　　东莞市发展和改革局

　　2019年3月5日

　　（联系人：社会和资源环境科 张刚刚；联系电话：22830980）

 

 

　东民函〔2019〕613号

　　问题解决程度：B类

　　东莞市民政局关于对市政协十三届四次会议

　　第20190171号提案的答复

　　尊敬的邵来文委员：

　　您提出的“关于规范和扶持社会力量助力养老产业发展的建议”收悉。对于您的建议，我们高度重视，经与市发展和改革局、市卫生健康局、市场监督管理局等相关部门沟通，现答复如下：

　　一、我市推进养老产业发展的做法和成效

　　目前，全市有养老机构45家、养老床位10943张，其中民办养老机构10家、养老床位1535张，占全市养老机构数22.3%、全市养老床位数14%。目前正在筹建的民办养老机构5家，设置床位约3200张，建成后民办养老机构床位数在全市养老机构中所占比重将达到33.5%，社会力量已经越来越成为推动养老服务业发展的主体。

　　（一）注重政策创制，养老机构发展环境得到持续优化。近几年来，市民政局先后推动出台了《东莞市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》《东莞市老龄事业发展“十三五”规划》《东莞市关于促进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见》《关于推进公办养老机构优化提升改革实施方案》《东莞市养老机构资助办法》《东莞市居家养老服务管理办法》等一系列文件，涵盖规划用地、金融信贷、资金扶持、税费减免、社会参与、人才培养等方方面面，这些政策的出台为民办养老机构发展营造了良好的外部发展环境。

　　（二）加大扶持力度，支持和鼓励民办养老机构健康发展。出台《东莞市人民政府关于加快推进养老服务业发展的实施意见》，将养老设施建设用地纳入土地利用总体规划和年度国有建设用地供应计划，优先安排养老设施建设项目所需的用地指标，加快办理项目用地手续。联合市财政局出台《东莞市养老机构资助办法》，公办、民办养老机构均享受同一标准资助。对因新建或改扩建而产生的新床位，按每张床位补贴1.2万元的标准给予补贴；属于医养结合的机构，按每张床位补贴1.8万元的标准给予补贴；按照每人每月200元的标准给予床位运营补贴；对评定为三星级以上等级机构的，按照5—15万元的标准给予一次性等级评定补贴。此外，积极贯彻落实国家有关扶持政策，大力鼓励将闲置的厂房、仓储用房、学校、度假村、农庄等存量房产和土地改建为养老服务设施，支持国有企业利用自有土地兴建养老机构；对养老机构提供的养护服务免征营业税，对非营利性养老机构自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税，对符合条件的非营利性养老机构按规定免征企业所得税；对非营利性养老机构建设免征有关行政事业性收费，对营利性养老机构建设减半征收有关行政事业性收费，养老机构用水、用电、用气费用按居民生活类价格执行。

　　（三）适应形势要求，加快养老服务业“放管服”改革。认真贯彻落实《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号）精神，会同有关部门持续推进养老机构放管服改革，通过取消筹备审批环节、建立营利性养老机构“先照后证”备案制度、压缩医养结合服务机构审批时限、取消资金证明文件等措施，进一步放宽养老机构设立许可条件。特别是2019年民政部一号文件“关于贯彻落实新修改的《中华人民共和国老年人权益保障法》的通知”印发之后，民政部门及时取消了养老机构设立许可审批，并加强与相关部门的工作协同和信息共享，不断提高服务便利化水平，逐步实现申请登记养老机构线上“一网通办”、线下“只进一扇门”、现场办理“最多跑一次”，最大限度方便申请人办事。

　　（四）着眼提质增效，积极推动社会力量参与养老服务业建设。积极推进公办养老机构改革试点，探索公建民营、公办民营等养老运营模式，于2017年4月出台《关于推进公办养老机构优化提升改革实施方案》，并选取了万江、中堂、道滘、高埗、洪梅、东坑、寮步等7个镇（街）的养老机构作为第一批试点单位。建立了公办养老机构入住评估轮候机制，保障符合条件的老年人公平、透明轮候入住，以及需要机构照料的困难老年人优先入住。大力推进养老机构参保工作，实现了参保率100%全覆盖。组织开展养老院服务质量建设专项行动，系统解决涉及全市养老机构安全问题105宗，全市养老院服务质量明显提升。

　　（五）加强统筹规划，提升养老产业市场化程度。按照《粤港澳大湾区发展规划纲要》的指导要求，市发展和改革局在编制《东莞市现代产业体系中长期发展规划（2018-2035年）》过程中，考虑将养老产业相关内容纳入规划，拟提出“建立数字化健康管理系统，发展设备、医疗、数据与服务融合的新兴业态，建立集预防、评估、跟踪、干预、指导与随访为一体的健康管理模式，推进整合粤港澳大湾区公共卫生信息，积极对接港澳台知名医疗机构，加快建设国际医疗健康合作示范区，重点发展个性化体检、疾病筛查、基因检测、健康干预、慢病管理等特色医疗健康服务，推进医养结合，积极发展智慧养老，建立以企业和机构为主体、社区为纽带的医养服务网络”。

　　二、下一步工作计划

　　（一）科学制定全市养老服务设施发展整体规划。按照“统筹考虑、超前规划”的原则，在科学分析老年人口发展趋势的基础上结合今后一段时期经济社会发展规划和城市建设规划，制定全市养老服务设施专项布局规划，把养老服务设施作为与基础教育等社区配套设施同等重要的内容，与城市规划、城镇化规划、医疗卫生规划等专项规划相衔接，科学合理布局养老服务设施。同时，发挥规划引领作用，严格落实按照人均用地不少于0.1—0.3平方米的标准，分区分级规划建设养老服务设施，对民办养老机构建设提出配套标准和规划指引。

　　（二）进一步鼓励和调动社会力量参与。积极协调有关部门落实优惠措施，探索利用PPP模式建设养老服务设施，拓宽资金来源渠道。支持民间资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合、改造，用于养老服务。鼓励社会力量举办规模化、连锁化的养老机构。鼓励境外投资者以独资、合资、合作等方式兴办养老机构。进一步加大对养老机构资助力度。力争2019年新增民办养老机构2间，年度实现增加养老床位500张以上。

　　（三）全面加强养老机构事中事后监管。严格执行国家和省市关于养老服务政策要求，加大政策宣传力度，加快制定养老机构事中事后监管办法，建立跨部门联合监督管理和联合执法机制。建立养老服务公示、举报制度，接受社会各界监督。强化对养老服务机构的服务范围、服务质量及服务费用收支情况的日常监督和年度检查。对服务质量差、群众反映强烈、违规运营的养老机构，责令限期整改。及时查处侵害老年人人身财产权益的违法行为和安全生产责任事故，加强养老机构和社区养老服务场所的消防安全工作指导和监管。积极开展养老机构服务质量大检查、大整治行动，力促全市养老机构提质增效和健康发展。

　　（四）着力加强养老服务人才队伍建设。协调有关部门研究将养老服务业人才培养纳入我市职业教育体系和中长期人才发展规划，支持本市高职院校、中等职业院校开设老年服务学科，或采取定向委培的形式，加快培养老年服务管理、保健、护理、康复、营养、社工等专业人才。同时，将养老服务业急需紧缺的高级管理人员、专技人员作为人才引进的重点，符合相关规定的，申报社会事业领军人才并入选的给予每人每月相应津贴。制定岗位专业标准和操作规范，合理设置管护人员的工资报酬和社会保障，减少人员流失，保持队伍稳定。落实养老服务人才继续教育培训计划，举办养老服务机构管理人员培训班和护理人员技能提高班。

　　领导签字：

　　承办人姓名：陆川

　　联系电话：22832515（办公）

　　东莞市民政局

　　2019年6月20日

 

办理单位： 民政局,市卫生健康局,市场监督管理局,发展和改革局