近年来，随着土地资源的日益紧张以及土地价值的不断升值，群众对于土地的依赖性和期望值都不断提高。部分镇街之间的插花地问题和矛盾，也日益呈现。插花地的形成，是城镇发展户籍管理变化过程中遗留的历史问题。小至一间房屋，大至一家企业、一个园区，都有可能身处一个镇街的辖区包围之内，但是国土、税收等关系却属于另外一个周边领地均不毗邻的镇街。这种犬牙交错、利益纠葛等情况，以莞城、东城、南城等城区片镇街边界上出现得较多。
　　“插花地”是一种不合理的行政区划现象，经常出现“三不管”地带或鞭长莫及的情况，不光给插花地所属群众带来生产、生活、教育造成极大不便，其户籍、房产、教育、治安、卫生等行政服务管理问题都一直难以明确，发生纠纷和命盗案件也没有部门及时处理。随着时间的推移，还容易孵化诸多不和谐因素，成为滋生异端邪说、秘密社会以及作奸犯科、无照经营、生产销售假冒伪劣产品等违法犯罪行为的温床。从国内外长期实践来看，均倾向于逐步消除“插花地”，形成整齐划一的行政区划。
　　因此，建议我市尽快出台关于解决插花地问题的指导办法供各镇街参考。
建    议：
　　一、关于插花户。对零星分散在相邻镇街的、以房屋为单位的插花户，分两种情况：

　　（一）房屋完全位于相邻镇街境内。从节省管理成本、科学管理的角度看，应坚持以零附整、属地管理的原则。如已办理了国土证的，也建议原属镇街和国土部门做好插花户的思想工作，将国土证从“原属镇街”换成“相邻镇街”。相邻镇街（即房屋所在镇街）从此负责其户籍、房产、教育、治安、卫生等行政管理服务，享有管理权属。

　　（二）房屋位于两个镇街界线之上。这些房屋横跨两个镇街，不好分割，建议以尊重群众意愿、自主选择为原则，由群众根据实际选择两个镇街中的一个办理相关权属。

　　二、关于插花地。对于面积较大，涉及人数较多的插花地，这些插花地可能涉及到一家或者多家企业、单位、园区等。这些地方往往关系到群众的集体利益，因城市化进程、企业改制、租转征等因素成为插花地。这些因素造成的插花地，其地块的最终归属没有十分明确的政策和法律依据，处理得不好，容易激发较大的矛盾纠纷。建议分两种情况处理：

　　（一）地块完全位于相邻镇街境内的。这些地块如果不属于民族型、军事型、矿区型、扶贫型、经济型等政策性较强或者难以移交的飞地行政区域，可在充分协商理清相关税费问题后，移交回相邻镇街（即物业所在镇街），保持双方行政区划的完整性和准确性。

　　（二）地块横跨两个镇街的。应视地块上项目能否分割为原则，如项目可以分割成两个独立的区域，则插花部分理清相关问题后可平稳移交对方，由两个分区域共同管理；如项目不能分割成两个独立的区域，则可参照南城与东城就民盈大厦的税收分成和行政管理划分的做法，按项目面积进行税收分成，并友好约定（一般由面积占多数的街道）谁来负责该地块的行政管理；或异地置换相同面积的地块。涉及置换地块价值、面积不一的情况，可双方约定一定的价值补偿，同时报市人民政府报备，并调整行政界线。

　　

提案者： 南城街道办政协小组

一、“插花地”是指由于某种历史原因形成的隶属于某一行政区但不与该区毗连的土地。根据部门职能管理范围，我局对“插花地”履行现状、权属调查及其确权登记等管理职能，根据《物权法》、《不动产登记暂行条例》、《土地调查条例》等有关法规政策规定，权属界线的核定与不动产权利的变更、转移，属于权利双方意愿，需相关权利人共同协商认定，并依法提出申请后，职能管理部门才能对相关权利进行变更、转移登记。其中，若“插花地”属于农村集体的土地，涉及集体土地所有权转移问题的，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》等有关法规政策规定，应依法履行农民集体表决等相关程序后，方能对相关土地权属作出调整。因此，通过修改土地权属的方式解决“插花地”问题，涉及相关镇街（园区）、集体经济组织及群众等多方利益及意愿，协调难度大；即使各方意愿达成一致，也存在耗时长、程序复杂等问题，在实践中不具操作性。同时，土地权属调整及物权的变更、转移登记属于我局日常业务，已有相应的法规、政策规范其办理方式，无须另外出台指导办法。
二、根据提案所述内容，现需解决的问题实质为“插花地”的户籍、教育、治安、卫生等一系列的社会管理服务权责问题，上述问题管理职责并非我局职能范围，同时因解决“插花地”造成的社会管理服务权责问题而要求调整权属界线以及变更、转移不动产物权是本末倒置，且没有法律依据的。
三、参考其他地市的经验做法，主要是通过对行政管理权明确界定的方式，有效处理“插花地”引发的社会管理服务权责问题。其中广州市过去也受“插花地”问题困扰，于2015年4月顺利地通过重新划定区界，明确行政管理权限，促进了城市统一规划建设和管理；南昌、苏州、宁波三城市于2003年通过调整“插花地”的行政区划，重新规定行政管理权界定，彻底解决了“插花地”引发的社会管理服务权责问题；深圳市南山区与福田区、南山区与宝安区、盐田区与罗湖区于2003年分别就“插花地”举行了行政管理权界定与交接仪式，彻底划清各区行政管理范围。
综上所述，我市“插花地”所引起的一系列社会管理服务权责问题，无法通过调整土地权属的方式解决，建议参照有关城市的成功经验及做法，通过明确行政管理权界定的方式妥善处理，而并非采用改变土地权属的方式。

 

　　东民函〔2019〕502号

　　东莞市民政局关于对市政协第十三届四次会议第20190138号提案的会办意见

　　市自然资源局：

　　东莞市十三届政协四次会议提案第20190138号《关于出台解决我市镇街插花地问题指导办法的建议》收悉。根据我局职能，现提出以下会办意见：

　　一、我市行政区域界线基本情况

　　受省人民政府委托，根据国务院和省关于勘定行政区域界线的有关规定，截止2002年，我市完成了全市75条镇级行政区域界线勘定，明确划分了32个镇（街道）行政区域界线，勘界资料完整、审批手续合法。已勘定的75条行政区域界线属法定界线且无界线争议。

　　二、关于插花地行政区域管辖权解决方式

　　行政区域界线是行政区域毗邻的各有关人民政府行使行政区域管辖权的分界线。对于我市部分行政区域界线和土地权属界线存在两线分离的情况，可通过如下方式解决相关行政区域管辖权：

　　一是互签协议形式明确行政管辖权。根据《行政区域界线管理条例》第十一条规定，由一方使用管理但位于毗邻行政区域内的地域，其使用管理按照各有关人民政府签订的行政区域界线协议书有关规定或者该行政区域界线的批准机关的决定执行。据此，插花地的行政管理权可由毗邻两镇（街道）通过协商签订行政区域界线协议书补充协议，进一步明确行政管辖权。

　　二是按程序上报调整行政区域界线。根据《行政区域界线管理条例》第二条规定，地方各级人民政府必须严格执行行政区域界线批准文件和行政区域界线协议书的各项规定，维护行政区域界线的严肃性、稳定性，任何组织或者个人不得擅自变更行政区域界线。如因对行政区域界线实地位置认定不一致，确实需调整行政区域界线的，可根据《国务院关于行政区划管理的规定》（国发〔1985〕8号）和省民政厅《关于规范行政区划调整上报材料的通知》（粤民区〔2006〕47号）的有关规定，由镇人民政府组织镇民政及有关部门进行科学论证，制定调整方案，在征得涉及乡镇人民政府、村（居）委会以及干部群众代表的一致意见后，按程序逐级申报， 我局将根据全市行政区划调整的总体需要，根据国家相关规定指导镇街做好界线调整工作。

　　东莞市民政局

　　2019年5月24日

　　（联系人：彭小勇，联系电话：22832539）

 

办理单位： 市自然资源局,民政局