近年来，基层维稳这个词汇受到东莞社会各界前所未有的关注。无论是各级政府对于基层维稳的理解和贯彻还是民间以及学界对于基层维稳的评判和解析，都体现出基层社会稳定在东莞当前政治社会生活中的重要性。党的十九大报告指出“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”。随着人民群众物质生活水平的提高，安定和谐的生活环境是人民群众的普遍希求。基层组织是连接国家与民众的“桥梁”，是体现政府形象的“窗口”，是实施法律的“终端”，是各种社会矛盾交汇的“焦点”，因而成为法治社会建设的重点、起点和关键所在。东莞由于地理位置特殊、人口结构特殊，行政架构特殊，农村集体经济规模大，社会发展相对超前，纠纷活跃。最近几年，与民生密切相关的行政群体性案件、新类型案件、复杂敏感案件大幅增加，这些社会影响大，矛盾对抗性强群体事件不断考验着东莞基层的社会治理能力，而现行的基层维稳和矛盾预防和化解机制运行过程中出现了越维越不稳和诉访难分离的困境，因此要求完善或者改变现有维稳机制的呼声越来越来越高。
　　目前东莞各镇、街已经建立了以综治维稳中心为统筹协调的由司法、公安、信访、社保、人资分局等单位参与的，人民调解、行政调解、司法调解为手段的，包含社会矛盾和社会风险评估和排查为主的矛盾预防机制和调解、诉讼、仲裁结合的多元化纠纷解决机制。人民调解逐渐开始寻求向专业化、行业化发展，社会组织介入纠纷解决机制开始建立。企业调解组织和诉前联调机制尝试运行。一方面这些这些机构在基层维稳中发挥了应有的作用；另一方面维稳机构的扩张和维稳工作的投入并没有带来维稳工作的实质性好转，某种程度上却陷入了越维越不稳的状况。目前基层维稳工作的主要困境是纠纷当事人选择通过信访而不是法定途径解决纠纷，诉访分离难。另一方面就是由于东莞特殊的地理位置、特殊的人口结构，特殊的发展模式，特殊的行政架构使得东莞的纠纷异常活跃，历史遗留的征地补偿纠纷、欠缴社保纠纷随着时间推移如果不及时解决都存在爆发群体性事件的风险；而进入新时代后的劳资纠纷、集体资产分配纠纷、物管纠纷等由于相关法律的缺位又给纠纷解决带来新的问题。社会纠纷的复杂性和潜在社会风险的不确定性需要有效的矛盾预防机制。而现有的机制却暴露了诸多的问题。首先是为大调解作用发挥的而配置的调解员由于兼职特点和本身的素质限制无法适应现实的矛盾纠纷的解决；维稳机构的扩张导致维稳工作责任不清；人民群众权利意识的觉醒并没有伴随着法律思维和法律意识的增强，纠纷不走法定途径而选择围攻政府和上访解决，通过向领导施加压力而获得自我利益的满足。现有的基层矛盾与预防化解机制存在诸多的不足，并且已经成为有效化解基层社会矛盾的严重掣肘。因此必须运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定。
　　

建    议：

　　（一）调解制度中专业化创新机制的引入
　　1、完善专职调解员选任机制
　　（1）采取公开选聘的方法，将有较强调解能力、丰富法律知识和广泛群众基础的年轻优秀人才吸收到专职调解队伍中，逐步实现人民调解员队伍的专业化、年轻化、知识化，以适应日益繁重的调解工作需要。
　　（2）建立专职调解队伍和调解人才“专家库”。当前就是要理顺调解员不专职从事调解工作的情况，通过选任专职调解员，让目前的兼职调解员逐步退出调解舞台，让专职调解员发挥专事调解的作用，发挥专职调解员“术业有专攻”的作用。
　　（3）建立政府“购买调解服务”的方式。邀请在相关领域比较权威、中立性的专家或学者参与具体个案的调处，有利于当事人接受调处，实现“案结事了”。
　　（4）逐步实现调解人员专业化，调解程序规范化
　　通过专业的调解队伍、组织化的网络、规范的管理、有效地运作，探索人民调解的新路径，真正实现了调解人员专业化，调解程序规范化，档案管理标准化的要求
　　2、加强行业性、专业性人民调解委员会建设
　　近年来，随着我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，各种矛盾纠纷不断增加，呈现出复杂性、多样性、专业性和面广量大的特点，特别是行业性、专业性矛盾纠纷大量上升，已经成为影响社会和谐稳定的难点、热点问题。大力加强行业性、专业性人民调解委员会建设，及时有效地化解特定行业和专业领域出现的难点、热点矛盾纠纷，对于加强和创新社会管理，维护社会和谐稳定，具有重要意义。涉及医患、环保、建筑、交通等纠纷，调解员不仅要掌握有关政策法规和调解技能，同时还要掌握相关诸学科专业技术知识，这种专家式人才缺乏，对一些涉及专业性问题的疑难纠纷，往往是心有余而力不足，制约了工作有效开展。要鼓励社会团体或者其他组织设立行业性、专业性人民调解委员会；健全完善行业性、专业性人民调解委员会保障机制。从事行业性、专业性矛盾纠纷调解工作，每个行业性、专业性人民调解委员会专门从事人民调解工作的人民调解员原则上不应少于三名。要充分发挥退休法官、检察官、警官、律师、公证员等法律工作者以及相关领域专家、学者的专业优势，参与调解行业性、专业性矛盾纠纷，形成年龄知识结构合理、优势互补、专兼职相结合人民调解员队伍，实现人民调解员队伍专业化。
　　（二）以案说法和释法说理机制的切实确立
　　基层社会矛盾有效预防与化解，关键在于重塑法治信仰，矛盾纠纷的处理能够得到社会公众的普遍认同，法定的纠纷解决方式真正起到作用。
　　1、以案释法制度的系统建立
　　以案释法是指根据具有重大典型教育意义、社会关注度高、与群众关系密切的案件来诠释法律的过程。以案释法作用之一是引导执法者规范执法，建议司法行政部门能够定期不断整合归纳地方历年来的行政复议案件、行政诉讼案件，然后通过机关干部法制讲座或者部门会议案例研讨的形式，推动执法者在执法过程中真正做到实体适用得当，程序处理规范。以案释法作用之二是把重大典型教育意义、社会关注度高、与群众关系密切的案件的处理与法律依据告诉人民群众，引导人民群众依法维权。因此有关部门建立和落实典型案例筛选发布制度、建立以案释法媒体传播制度、建立以案释法宣传讲解制度、建立以案释法整理编辑制度、建立以案释法新媒体宣传制度、建立以案释法律师宣讲制度等。
　　2、基层治理中可以建立释法说理告知书制度
　　比如在征地拆迁中，除了拆迁安置补偿方案外，应当给被拆迁户释法说理告知书。释法说理告知书中要明确告知被征收人、被拆迁户拆迁以及补偿的法律依据和标准，明确拆迁户 可以获得的经济补偿，包括目前社会征地拆迁补偿的普遍标准、以及通过协议政府或者开发商给予的补偿标准等。
　　（三）发挥舆论对按法定途径解决纠纷的引导作用
　　舆论的引导作用是不言而喻的。但是目前这方面却存在舆论导向上的缺失。由于一些上访和群体事件极其容易引发大众的关注，如果媒体没有正面的报道和引导就会有人为达到个人目的，散发虚假信息。同时可能会出出现断章取义、 片面失实的消息传播和报道，容易在社会上造成负面影响。因此建议：
　　1、舆论对上访事件和群体事件的正面引导
　　比如关于群体性事件或者当事人上路拦访事件，该曝光的就要曝光，该宣传的就要宣传。不要让群众以为几十个人拦路、闹事，政府或领导就要帮我办事，该宣传的就要宣传，对于违法影响社会秩序的依法处理。 群体性事件本来就已经扰乱社会公共秩序了，那就构成扰乱公共秩序罪了，那么就应该处理，清理过程中就应该曝光。曝光之后，其他人就知道这样的行为就是违法的。
　　2、加强通过法律途径依法维权的宣传
　　（1）引导群众主动运用法律方式和法律途径解决纠纷。科学界定上访者属于正常上访还是非法上访或无理上访。由于群众上访的案由或事件种类繁多，有时一般的政府工作人员不具备足够的法律知识，为了保证上访案件的合法处理，建议引入法律顾问参与机制，在上访案件处理过程中充分听取法律顾问的建议，引导群众采取法律手段保护自身的合法权益。在确认上访者系无理上访、缠访、闹访之后，应坚决拒绝其无理要求，必要时对其采取相应处置手段。另一方面，注重加强信访接待场所的宣传引导，对信访接待场所建设包括信访法治宣传引导工作作出了统一规范，明确要求设立固定宣传栏，张贴国务院《信访条例》、《广东省信访条例》及相关法律法规政策，公开信访渠道、投诉指南、信访事项办理程序等，积极引导信访群众通过法律途径解决问题。
　　（2）加强对通过法律途径解决问题的宣传。采取多种方式搞好普法宣传，如利用电台、电视台的法律栏目向群众宣传法律法规，特别要注重讲解维权的方式方法，解答群众遇到的诸多法律难题。注重加强与新闻媒体的沟通协调，有计划部署开展信访政策法规宣传活动，重点宣传通过法定途径解决信访投诉请求的内容。通过与新闻办联合举办新闻发布会，与电视台联合举办《信访条例》电视知识竞赛，在主流报刊以及网站集中版面详细解读等方式 切实营造通过法律途径解决信访问题的舆论环境。把一些法律宣传、普法知识放到基层去，在村委放置、悬挂一些法律宣传的看板，定期更新。注重对一些典型维权案例，尤其是开始群众想通过上访解决问题，后来通过法律途径实现维权目的的案例，作全方位的宣传，让群众明白通过法律途径解决纠纷或者维权才是正确道路。同时，在每个村建立驻村律师制度，常年为老百姓提供咨询和法律服务。群众遇到问题，可以随时咨询律师，由律师对怎么维权、怎么取证、怎么起诉进行指导。
　　（四）重塑法治的信仰
　　1、公职人员法治思维的侧重培养
　　对于公职人员法治思维地培养，应当针对决策者和执法者，不同对象侧重培养。决策者除了传授更多的必要的法律知识外，更重要的是要加强决策者法治思维的培养以及法治方式的运用。对公职人员法治思维的培养必须成为依法执政、依法行政中的最重要的考核指标。 必须建立系统的公职人员学法机制，强化干部任命和考核中的法治背景考量，切实提高领导干部的依法办事能力和规范执法水平。
　　2、对群众落实普法工作长效机制
　　维稳工作不仅在于政府，更在于群众的积极支持。东莞作为一个人口众多的城市，由于制造业发达，廉价劳动力全体存在文化水平不高，法律意识淡薄的情况。而东莞本地人多数为农民，即使经济发展群众富裕起来，但在公民意识而言大家都是“蛮荒生长”，公民意识不强，法律意识薄弱，即使基层政府提供了诸如法律援助、政府热线、意见信箱等等的群众维权诉求途径，但群众仍然不甚了解。因此政府应该加强普法工作。例如在省小区业委会自治试点中夺得模范小区的横沥怡翠豪园，就在在小区中建立普法宣讲栏，并且定期举办普法讲座。通过这种细枝末节之处潜移默化，落实对群众的普法工作，增强群众的法律意识，让群众遇到纠纷时都倾向于从法律途径解决。
　　（五）加强社会防控体系综合建设
　　1、建立社会公共安全的预防和应急机制
　　为防止社会矛盾发生和激化，做到未雨绸缪，应对易引发社会公共安全的食品、治安、犯罪等问题作出应急处理机制和预案，防止矛盾升级，将之处理在萌芽状态。
　　2、建立多元化的社会救助制度
　　基层社会矛盾的发生有时与当事人是弱势群体密切相关，在一定情况下，完备的救助制度有助于减少社会矛盾甚至犯罪的发生。除了进一步完善我国民政部门主管的社会救助制度之外，建议进一步发挥社会组织的救助辅助作用，形成强大的社会救助网络，使得需要帮助的人在困难的时候得到及时救助，感受到社会的温暖和人间的关爱，减少社会不稳定因素。
　　（六）正确认识合理引导依法处理群体事件
　　1、正确认识群体性事件
　　群体性突发事件作为一种社会诸多矛盾的综合反映，是世界各国普遍存在的社会现象，作为转型期的中国社会自然不可避免。一般来讲，群体性突发事件并非突发，而是社会风险积累到一定程度的爆发；群体性突发事件多导源于利益冲突，比如劳动就业、征地补偿、城市拆迁、集体资产分配等问题上，而这些关系到群众切身利益的问题往往是酿成群体性突发事件的直接原因；从基本性质上看，几乎所有的群体性突发事件都只是为了解决某些实际而具体的问题，比如征地补偿引发的一系列事关民生的问题；从参与人群看，群体性突发事件的参与者主要包括房屋被拆迁居民、失地农民、农民工、环境污染受害者等权益受损群体；从对象关系上看，群体性突发事件多发生在官民之间。之所以在冲突事件中群众把矛头指向政府机关及其官员，主要是由于体制性因素使得政府引火烧身。以前全能政府的理念使政府管了不该管也管不好的事情，承担了过多的责任，一些政府没能妥善解决的问题就从民民矛盾转化成了官民矛盾。其次是政府公共管理者的角色决定了其职能与民生息息相关，例如容易引发群体性事件的农村土地征用、城市改造过程中的房屋拆迁等各项改革，都是由政府主导的，如处理不好政府自然就成为群众指责和发泄的对象。在东莞农村集体组织收到土地补偿款后，其成员与集体经济组织之间就土地补偿费分配问题发生的纠纷的情形普遍存在，而近年这类纠纷甚至演化为群体性事件。所以与其他涉农纠纷相比，该类纠纷往往涉及农民的根本利益，因而具有矛盾激烈，难于化解的特点。在东莞影响最大的是2015年大朗镇几起土地款分配纠纷引起的群体性事件。2015年11月26日、27日，大朗镇位于长塘社区的长盛二期三块地先后推出市场招拍挂，分别被碧桂园、万科、天麟三家地产商共以29.3亿元的价格拍下，对比底价增长85.5%。然而，11月26日，腾讯网等主流媒体纷纷报道《广东佛山“土豪村”卖地  每家分数百万》，长塘社区群众得知消息后，从12月26日起，陆续有长塘籍村民通过微信朋友圈穿破扩散要求“卖地分红”。之后长塘社区村民分别多次前往居委会、镇政府聚集表达诉求，引发群体性事件。之后出现“羊群”效应。与该地有关联的求富路社区村民集体要求“分钱”，大井头村民因多块土地款问题引发集体到镇政府上访拦路；再接着蔡边、松木山等村同样出现类似情况。近年同样的情况在其他镇也出现过。南城三元里社区因开发建设过程中，土地款使用未按《东莞市农村（社区）集体资产管理实施办法》中规定程序进行而引发村民不满，最后纪检介入，聘请第三方对社区十年来账务进行审计得出结论，并对主要社区领导进行处分后平息。南城袁屋边社区经招拍挂，直接收到土地基金约8亿元，引发村民要求发放土地款每人5万元。经经信、农资办、及街道主要领导协调，最后按一定比例进行了分配。东莞近年发生与土地款有关的纠纷呈现以下特点：一是涉及村民人数众多，矛盾尖锐集中。土地涉及到农民的根本利益，矛盾化解难度较大。二是由于农民是土地的命根子，土地被卖农民要求分到其应得部分，其看是合理的诉求容易引发关注和同情。但是面对巨大舆论压力的政府在处理土地款用途或者能否分给村民却没有明确的法律依据。三是行为目标的明确性。矛头指向党委政府；行为主体的聚众性、延展性、组织性、对抗性。出现集体上访等群体性事件。与土地款分配有关的纠纷和群体性事件已经引起东莞市委、市政府的高度重视。
　　2、建立网络舆情快速反应机制，合理引导群体性事件
　　在网络信息发达的今天，媒体对群体性事件的公开与正面引导相当重要。因此政府应根据群体性事件网络信息传播情况，加强网络舆情的正面引导，控制和引导舆论走向，为群体性事件处置营造有利的网络舆情环境。对于现阶段的网络舆情控制与引导机制，主要是做到在源头上做好预警工作，在舆情形成时进行积极引导。针对社交网络建立网络舆情快速反应机制。比如建立网络新闻发言人制度，旨在通过网络即时、主动、准确地发布权威信息，尽快澄清虚假、不完整信息，消除误解、化解矛盾，争取引导网络舆论。引导社交网络网络舆情，并为事件处理提供判断依据。通过建立健全社交网络中的信息发布和网络回应机制,发挥网络媒体优势,形成网络干预和网络问政新机制,设立网络新闻发言人等措施,不断提高网络舆情的引导能力,不但不会激发群体性事件,反而让群众知晓真相,采取更为理性的行为,因而是可以逐步消解群体性事件的。同时，通过对信息及时的搜集和处理，也会对群体性事件的正确处理产生重要影响。
　　3、依法处理群体事件
　　首先要建立健全大规模群体性事件应急处置机制，推进应急处置工作的法制化科学化制度化建设，提高处置能力，最大程度地预防和减少大规模群体性事件的发生，降低事件造成的危害和影响，切实维护社会政治稳定，保障人民生命财产安全，为构建和谐平安创造安全稳定的社会环境。其次要依法处理群体性事件中的违法犯罪行为。对于违反《刑法》、《治安管理处罚法》、《集会游行示威法》、《人民警察法》、《信访条例》等法律法规的规定，对在国家机关办公场所内部、周围非法聚集，围堵国家机关大门，冲击国家机关办公场所等8种信访活动及群体性事件中的违法犯罪行为要依法予以及时处理。再次东莞有关部门应采取措施解决我市本地律师普遍存在不愿担任行政相对人诉讼律师的问题。项目组之前在参与行政诉讼法东莞实施情况的调研中发现东莞本地 律师们普遍认为行政诉讼案件代理利益不大，且诉讼事件比较啰嗦繁琐，当事人也比较难以沟通处理。同时，在行政诉讼案件中客观上存在得罪相关政府部门的可能性，出于自身在东莞执业安全的考虑，不愿掺和到行政诉讼案件中帮着行政相对人而得罪行政机构。所以造成了我市的行政诉讼案件大多由在外省注册的律师代理的现象。而这些代理律师长期跨省执业代理牟利，专业素养普遍偏低，执业操守低，难以客观依法依规守纪地代理行政诉讼案件，其结果往往不利于纠纷的解决。因此，我市行政诉讼案件的律师代理情况不容乐观，需要采取积极措施改变现状。目前在两级法院代理行政相对人进行诉讼的律师许多是来自在外地注册的律师。我市本地律师不愿担任行政相对人代理律师的现象，值得市行业管理机构和市人大的进一步重视。