内    容：
　　一直以来，我市的校外托管机构存在着许多安全隐患问题，长期受到社会各界和媒体的关注，尽管各级政府部门开展了大量工作，但依然成效甚微，证照不齐，无牌无证经营等现象还十分普遍。如何让孩子们有个安全、舒适的午餐和午休环境，还需要政府部门进一步加强规划和思考。经调查，校外托管机构主要存在以下问题：
　　（一）机构定性不准确。目前，我市校外托管机构均定性为非营利性公益服务机构，理应突出服务，禁止暴利。然而在实际中，各托管机构尽管谈不上暴利，但明显都是以盈利为目的，服务宗旨则居于次位，定义为非营利性服务机构显然名不符实、以偏概全。而我市将市民政局定为校外托管机构的行政主管部门，但是市民政局只有非营利性方面的政策和措施，对于营利性的机构则难以对号入座进行有效管理。而且，消防方面也有规定非营利性社会组织，是不能在民房里运营的。
　　（二）证照办理不齐全。截止到12月，全市登记在册的校外托管机构数量达888家，而后置手续齐全的托管机构只有366家，证照不齐全的经营情况十分普遍，尤其是消防验收严重滞后。消防部门指出大多数校外托管机构存在先天性不足，如独立逃生梯、逃生窗口的缺失，托管人数超标等原因，与消防方面上位法有着根本性冲突，都是制约消防验收不可突破的因素。
　　（三）日常监管不规范。校外托管机构是市社会组织管理局出证后，后续监管便划归给各镇街，要求由各镇街民政部门牵头开展后续监管，统筹相关部门执行。但是，各镇街民政部门人少事多，且没有执法权，难以组织专门的巡查队伍对校外托管机构进行日常检查，主要还是依靠联合消防、食药监、教育等部门在开学前后例行检查为主，民政部门作为牵头部门，显得薄弱无力。
　　（四）安保措施不到位。大多数校外托管机构都没有配备保安人员，也没有购置相应的安保器械，甚至连男性工作人员都没有。从学校门口到托管机构的这一段路程以及逼仄的托管场所里面，安保系数几乎为零，一旦遇上凶狠的持刀歹徒，其后果不堪设想。
　　（五）工作方案不完善。根据市2016年出台的《东莞市学生校外托管机构管理办法》，将校外托管机构列入日常管理范畴的只有民政、消防、食药监、住建、教育等部门。而实际上，校外托管机构安全问题范围较广，除上述部门外，还有治安、疾控、物价、交通等部门也与其息息相关，但其权责没体现在工作方案的分工当中，有分工不明确之嫌。

建    议：
　　（一）进一步明确机构性质。根据《广东省校外托管机构管理办法（征求意见稿）》文件精神，建议重新对我市所有校外托管机构进行登记。属于营利性的，由工商部门负责监管，依法查处无照经营和违法经营行为，审核校外托管机构经营者证明，办理注册登记手续和核发营业执照，并依法作出整顿、关停、取缔等行政处罚；属于非营利性的，则由市民政局负责监管，依据民非企业有关规定负责校外托管机构的成立、变更和注销登记，以及实施年度检查和后续管理。
　　（二）进一步加强验收管理。市业务主管部门要加强与各街道消防、食药监等部门的联系，加强后续证照监管，特别是加强消防部门的联系，要实行“一站一策”，对没有通过消防验收的校外托管机构要加大整改力度，力求整改一宗，验收一宗；对多次整改都不能通过验收的，则研究取缔方案或劝其负责人进行关停。
　　（三）进一步加强日常管理。为使校外托管机构的监管常规化，针对主管部门人手不足的问题，建议实行“一校一社工”制度或聘请第三方专业评估机构，以购买社会服务形式，由教育部门牵头实施，负责校园以及学校周边环境的学生服务管理问题，建立“学生校外托管机构观察员制度”，由驻校社工或第三方机构组成观察员队伍，每月定期深入走访辖区校外托管机构，并建立台账及时反馈给相关部门及学生家长，将完善手续、合法合规，以及未完善相关手续的校外托管机构，通过网络、公报等方式及时向社会公布，让大众可以及时了解相关情况。
　　（四）进一步推进安保工作。吸取全国各地一些涉校安全事件的教训，建议我市制定出台学生校外托管机构安保方面政策及方案，要求全部校外托管机构必须配备男性保安人员以及购置相关长叉、短棍、盾牌等警械设备。除机构场所需要保安站岗值守外，从校园到托管机构的接送路程中也必须由持械的保安人员护送，切实实行安保的“无缝对接”，预防和避免暴力事件，保护被托管学生安全。如没有配备相关安保人员和措施，一律不予通过年审。
　　（五）进一步细化工作方案。在《东莞市学生校外托管机构管理办法》的基础上，进一步完善校外托管机构管理工作的日常方案，除规定民政、教育、食药监、消防、住建、综治、安监部门的职责外，还要增加卫生、疾控、城管、交通运输、价格、税务等部门的职责，形成齐抓共管的工作合力。

提案者： 南城街道办政协小组

市消防局：
　　东莞市实行取消公办小学午托服务之后，我局对学生校外托管机构的消防安全问题立即进行了专门的研究，主动与托管机构主管部门民政局和社会组织管理局多次协商沟通，并共同参与撰写《东莞市人民政府办公室关于印发东莞市学生校外托管机构管理办法的通知》，对设立校外托管机构消防安全管理工作中的登记管理、服务要求、监督管理和责任罚则作出明确的规定。在平时的工作中，我们针对此类场所依托夏季消防检查、今冬明春火灾防控等消防安全专项行动，相继开展了集中整治、大规模、经常性的宣传、培训工作。但在在学生校外托管机构的审批与监管工作中，我们仍发现学生校外托管机构存在诸多消防问题，具体如下：
　　一、部分场所未批先建、未审批先营业。在针对学生校外托管机构的日常消防监督管理工作中，我们发现学生校外托管机构存在未批先建、未审批先营业的现象，很多托管机构从选址、内部装修乃至营业，均未进行申报，甚至营业很长时间之后才由于各种原因进行申报，这就造成场所存在诸多先天性消防隐患，很多此类场所设置在了禁止设立的建筑内，部分托管机构存在疏散出口不足等较为严重的隐患。按照《东莞市人民政府办公室关于印发东莞市学生校外托管机构管理办法的通知》，学生校外托管机构的设立需先由主管部门联合相关部门进行选址，选址通过后方可进行设立，并同时要进行消防设计方案的审核或备案，通过后方可进行下一步的施工建设。上述情况明显违法了文件规定，给完善手续、后续监管造成了极大阻碍，也给自身场所埋下了先天性的隐患。
　　二、校外托管机构消防安全管理水平低下，人为产生隐患。目前，校外托管机构基本均为私人经营，经营水平良莠不齐，消防安全意识普遍缺失，对日常经营过程中的消防安全制度建设、隐患排查、扑救初期火灾、组织疏散逃生等基本消防安全技能知之甚少。而此类场所的服务对象又均为未成年人，自我保护意识差，这就更需要有更高水平的管理制度、更强的消防安全意识，但目前，绝大多数机构与此目标相去甚远。
　　三、 部分托管机构盈利至上，忽视消防安全。消防安全既需要资金、人员上的投入，更需要经营者在日常经营各个环节中绷紧消防安全这根弦。在《东莞市人民政府办公室关于印发东莞市学生校外托管机构管理办法的通知》中明确规定，每个学生校外托管机构工作人员、托管学生严禁超过30人，据初步了解，绝大部分托管机构总人数均超过此数，我们也对一些明显超员的托管机构联合主管部门进行了处理，但此类动态隐患极难实施日常监管，一旦发生火灾事故，极易发生群死群伤，造成恶劣的社会影响。
　　基于上述问题，我局认为该提案建议中肯，可进行进一步的探讨与研究，我局将立足于保障东莞市消防安全环境，一如既往做好学生校外托管机构消防安全监督管理工作，也希望能通过更加合理化的建议与措施，使校外托管机构设施完善，管理规范，服务到位，确保安全，消除消防安全隐患。
　　
教育局：
　　关于反馈市政协十三届二次会议委员提案
　　第20180293号会办意见的函
　　市民政局：
　　按照相关要求，并结合我局有关职能，现将有关东莞市政协十三届二次会议委员提案第20180293号的会办意见函告如下：
　　根据《东莞市学生校外托管机构管理办法》(东府办〔2016〕87号)，第一章第四条：市教育行政部门依法协助做好学生校外托管机构的管理，在法律规定范围内引导学生校外托管机构不得变相开展有偿教育辅导、幼儿托管等服务；第四章第二十五条：学生校外托管机构违反本办法，变相开展有偿教育辅导、幼儿托管服务的，教育行政部门协助行业主管部门依法查处；以及第四章第二十七条：学校应当加强对学生特别是校外托管学生的安全教育和培训，及时掌握校外托管学生的有关情况，发现安全隐患或者其他不利于学生成长的问题，应当及时报告有关部门进行查处。因此，教育部门主要职能是引导校外托管机构不得变相开展有偿教育辅导、幼儿托管等服务，若发现有违反的，协助校外托管机构主管部门依法查处，并加强对学生特别是校外托管学生的安全教育和培训，发现问题隐患及时报告有关部门进行查处。教育部门对校外托管机构不具有法定职能，建议由行业主管部门设立专项经费，聘请社工队伍或第三方专业评估机构，组成观察员队伍开展相关工作。
　　同时，学生校外托管机构实行属地管理、属地负责的管理体制。《东莞市学生校外托管机构管理办法》第四章第二十六条：社区（村）应当将学生校外托管机构纳入社区安全管理，协助有关部门加强对学生校外托管机构的监督管理，发现无牌无证或其他安全隐患的，应当及时报告所在镇（街道、园区）有关部门，由相关部门依法进行查处。因此，校外托管机构的日常管理，应当由社区（村）、校外托管机构的主管部门共同管理。建议由行业主管部门聘请驻社区（村）社工队伍或第三方专业评估机构，组成观察员队伍。并由行业主管部门和社区（村）共同委托观察员队伍开展日常管理工作。
　　
民政局：
东民函〔2018〕582号
　　问题解决程度：B类
　　东莞市民政局对市政协第十三届二次会议
　　第20180293号提案的答复
　　南城街道办政协小组：
　　您提出的“关于进一步加强学生校外托管机构管理的建议”收悉。对于您的建议，我们高度重视，经与相关职能部门沟通，现答复如下：
　　一、我市校外托管机构发展基本情况
　　为满足中小学生放学后有就餐和临时休息的市场需求，解决家长无时间接孩子、辅导孩子的问题，2008年第25次市长办公会议讨论，决定由市民政局作为全市学生接送站的业务主管部门。我局按照市有关会议精神，认真调研，多次组织召开协调会，在广泛听取市法制、公安消防、工商、卫计、安监、建设、教育等部门，以及广泛征求社会各界意见和建议的基础上，草拟了《东莞市学生接送站管理办法》，并于2009年4月4日以市政府令方式发布实施，实施期限为2009年7月1日至2014年6月30日。同时，我局还联合市公安消防局、卫计局、建设局等部门共同制定并印发了《规范学生接送站管理工作办事指引汇编》，使全市学生接送站管理工作走上规范化、制度化的道路。2012年10月，我市开始全面推进商事登记制度改革工作，并将学生接送站设立作为商事登记制度改革其中一项目录，取消了前置审批，实行后续市场监管，为此，我局根据相关文件精神，专门制定印发了《东莞市学生接送站后续监管办法》，明确学生接送站办理民办非企业登记后，由民政部门会同消防、食药监、建设等部门对接送站实施后续监管工作。2014年7月以来，我局牵头对实施期到期的《东莞市学生接送站管理办法》进行修订，在总结经验和借鉴外地做法的基础上，并广泛征求有关部门意见，形成了《东莞市学生校外托管机构管理办法（修订）》，于2015年6月上报市政府审定。随后，市政府将办法的修订审查工作转市法制局办理，期间，我局还根据法制局的有关意见多次对办法进行修改完善。
　　二、我市学生校外托管机构监管基本情况
　　主要分为三个阶段：第一阶段是接送站管理办法制定及实施时期（2008年—2014年6月30日），第二阶段是接送站管理办法到期至学生校外托管机构管理办法正式实施时期（2014年7月至2016年10月），第三阶段是学生校外托管机构管理办法正式实施以来这段时间（2016年10月至今）。
　　一是抓管理制度建设。2008年，由于客观原因，我市的校外午托市场蓬勃发展，但一直没有主管部门管理监督，存在很多社会问题和安全问题，为此，市政府高度重视，多次组织有关部门商讨对策，最后市政府决定由市民政局作为全市学生接送站的业务主管部门。根据市的工作部署，我局积极牵头研究制定我市学生接送站的管理制度，在广泛听取市法制、公安消防、工商、卫生、安监、建设、教育等部门，以及广泛征求社会各界意见和建议的基础上，草拟了《东莞市学生接送站管理办法》，并于2009年4月4日以市政府令方式发布实施。同时，我局还联合市公安消防局、卫生局、建设局等部门共同制定并印发了《规范学生接送站管理工作办事指引汇编》，使全市学生接送站管理工作走上规范化、制度化的道路。二是抓机构登记管理。初期，接送站的注册登记实行前置审批，申办者要先取得当地消防、食品药品监督、建设等部门对开办场所的消防安全、食品卫生安全、房屋安全审核后，市民政局根据各部门审核意见核发批准文件，申办者凭批准文件以及有关材料到市社会组织管理局进行登记，登记后即可开展午托业务。2012年10月，我市开始全面推进商事登记制度改革工作，学生接送站登记也被列入商事登记制度改革的一项目录，取消了前置审批，实行后续市场监管。申请设立接送站的，申办者先到市社会组织管理局进行民办非企业登记，登记后暂时还不能开业，仍需到当地的消防、食品药品监督、建设等部门办理相关的后置监管手续后才可营业。三是抓部门联动管理。在日常管理中，我们积极强化部门沟通、坚持联合管理执法，定期不定期对全市的接送站进行全面检查，及时纠正接送站开展活动中存在的问题，督促和指导接送站办理相关证照和手续，同时，针对无牌无证的接送站，我们还多次开展联合专项整治行动，有效遏制无牌无证接送站的出现，规范了接送站的管理。
　　2014年7月，《东莞市学生接送站管理办法》实施期至学生校外托管机构管理办法出台时期，我们积极开展管理办法的修订工作。在认真总结经验和借鉴外地做法基础上，从以下几个方面对旧办法进行修改：一是将原《办法》中“学生接送站”称谓统一修改为“学生校外托管机构”；二是鉴于我市行政审批制度改革和社会组织登记注册行政审批改革的有关精神，取消市民政局作为学生校外托管机构的业务主管部门，修订为由市民政局牵头会同市公安消防局等多个部门共同负责管理；三是为更好的协调和调动基层职能部门加强对接送站的共同监督管理，同时也方便群众办事，实行“以镇（街）为主，属地管理、属地负责”的管理体制；四是将接送站由原来以个体形式进行登记修订为采取以法人登记的形式进行登记，设定了设立学生校外托管机构应当具备的基本条件、办理程序、操作方法等，删除了原《办法》中有关行政审批的内容表述；五是理清部门监管职责，既要加强联合监管，又有各负其责，强化日常管理工作。
　　《东莞市学生校外托管机构管理办法》正式实施后，我们一是抓好政策法规的宣传贯彻工作。2016年11月初，我们联合市消防局和市食药监局召开全市学生校外托管机构管理办法培训班，分别就各自职能范围，针对《办法》中的内容进行解读，明晰登记、备案的手续、要求以及后续监管、联合执法等事项。各镇（街道、园区）社会事务局（办）负责人及业务负责人和各学生校外托管机构负责人共900多人参加了培训。二是抓专项整治工作。2016年12月和2017年6月，经市政府同意，分别印发了《东莞市学生校外托管机构专项整治行动实施方案》和《东莞市清理整治无证学生校外托管机构工作方案》，部署开展专项整治行动，全面清理无证经营情况。从2017年开始，我局全面开展行政执法行动，目前全部23个镇212家“未办理民办非企业单位登记（备案）” 的学生校外托管机构中，已完成对21个镇169家“未办理民办非企业单位登记（备案）” 的学生校外托管机构的调查取证工作。各镇街也根据方案部署开展联合执法，共发出消防安全整改通知书480份，食品安全整改通知书239份，房屋安全整改通知书237份，各项清理整治工作正在持续进行中。2017年年检结束后，我局根据校外托管机构的年检结果相继给相关职能部门发出告之函48份，校外托管机构责令整改通知书227份。
　　三、监管存在问题
　　（一）学生校外托管机构监管工作的法律法规不完善，缺乏上位法支撑，目前国家和省还没有针对此类校外午托机构制定明晰的法律法规。
　　（二）虽然《东莞市学生校外托管机构管理办法》已对部门职能分工作了明确，但同样还是造成监管工作有时不能到位，甚至出现工作互相推诿现象。特别是当前消防部门提出学生接送站不属于他们的职责，以致于学生接送站的消防安全监管面临更大压力，同时镇街消防部门对学生接送站联合选址问题不统一的现象也给理顺学生接送站登记造成一定的压力。
　　（三）现行管理体制下，接送站违规成本低、处罚轻，受利益驱使，无牌无证接送站屡有出现，给监管工作带来极大的压力和挑战。
　　（四）行政执法难的问题。一是我局行政执法制度尚未完善。《行政处罚指引》、《规范行政处罚自由裁量权实施细则》等民政执法工作制度尚未成立，民政执法的工作程序也未确定，相关执法文书也没有形成统一样式。二是手段缺乏。民政行政执法依据众多，但刚性不足，造成很多执法行为得不到切实的执行。特别有相当一部分涉及执法和处罚的条款，要么规定不明确、不具体，缺乏硬性要求和可操作性。三是执法力量薄弱。机关职能科室大都集多项行政管理职能于一身，尤其是业务科室疲于应付。行政执法工作量大、程序性强、时限要求高，执法力量现状很难胜任。
　　四、工作建议
　　一是重新审视校外午托机构的定位问题。午托机构到底认定为非营利性或是营利性，目前所有的午托机构在开展业务时均收取一定费用，且具有很强的市场行为，不符合民办非企业单位登记规定，结合其他城市的做法，建议将学生接送站纳入工商登记。建议市委市政府重新定位登记问题。
　　二是设立门槛过高和现有托管机构不能满足社会刚性需求的矛盾。自2014年9月开始，我市部分镇街公办小学陆续取消午托服务以来，午托市场需求急剧增加。按目前《东莞市学生校外托管机构管理办法》有关消防条款，既有和新办的机构都难以达到消防部门要求的条件，在登记和监管上存在一定矛盾。
　　三是民政执法效果不明显问题。据核查，前期没有办理民非登记（备案）的212间学生校外托管机构需取缔，需要限期整改的托管机构大部分是因为消防设施不达标。但根据实地检查情况，受场所条件所限，这些托管机构基本不可能完成整改目标，达不到消防审核要求，依法仍要予以取缔。但是，民政执法没有强制查封手段，走完执法流程后达不到取缔效果。
　　四是建议学生接送站的登记执法下放各镇（街）。因民政没有专门的执法部门和人员，执法手段单一、执法力量薄弱，市对镇（街）没有衔接点。而镇街综合执法部门体系建设较完善，执法力量较强，对镇（街）情况了解，也符合《东莞市校外托管机构管理办法》属地管理、属地负责的规定。
　　五是建议调整教育行政部门作为学生接送站业务监管的牵头部门。从各地已出台的托管办法来看：如我省的深圳市、中山市、惠州市、清远市、佛山禅城区等地，还有河南省济源市、河北省承德市、四川省泸州市等地方都明确教育部门作为校外托管机构的业务主管（或牵头）部门。学生校外托管机构指的是受学生监护人委托，为中小学生放学后在学校以外提供接送、用餐、休息等有偿服务的经营性机构，而教育行政部门对校内学生托管服务已有较好的管理措施，从校内到校外也是学校管理服务的延伸，都是围绕学校和学生这个主体，从而做到有机统一。同时学校也能够通过自身优势，可以面向社会通过购买服务方式来弥补。
　　六是建议加快实施《广东省教育厅关于做好中小学生校内课后服务工作的指导意见》（[2017]2号）有关要求，尽快恢复校内托管。该“意见”对托管问题具体安排、管理机制、保障机制都作出了明确要求，恢复校内托管后，按市场行为规律，校外托管机构的数量必然减少，从而使全市校外托管机构的难监管、难治理的现象得到有效改善。

办理单位： 民政局,教育局,市消防局