由于东莞早期的城市建设模式大多是以“摊大饼”方式扩展，土地开发利用模式即以传统的平面式、外延式用地布局为主，加上各镇村行政分割而无序开发等原因，在土地开发规划方面不够科学不够完善，对土地的利用有一定的盲目性和随意性，导致东莞的土地利用集约程度比较低、土地呈分割碎化状态、城市功能设施低端、产业结构布局低端、利用效益低下、容量低下、不生态不环保等现象。
　　时至今日，东莞的土地开发强度已高达46.7﹪，有些镇街甚至超过50﹪。由于土地资源储量有限，后备土地资源严重紧缺和萎缩，土地供需矛盾非常突出，加上土地破碎化程度偏大，使得东莞未来的招商引资、产业转型升级以及更多优质项目、重大项目、高端产业项目正面临无地可用、发展空间受制的巨大挑战。
　　如何通过更好的整合土地资源，创新土地利用发展模式，以再造城市发展新空间，是破解东莞未来招商用地困境、谋求更大发展的必然选择。
　　 
建    议：
　　一、加强全市土地统筹力度，构建科学用地机制，提升土地集约水平。通过统一收储、流转、整合、置换、包租等措施，审查调整各类相关规划和用地标准，积极推进用地整治，打破行政区域分割，加强土地监督、检查保护和执法管理，科学规划用地结构、布局，改变高投入、高消耗、低效率、粗放型等不合理的土地利用方式为低投入、低消耗、高效益的利用模式，节约宝贵的土地资源，提高土地配置和利用效益、质量、潜力，提高土地利用的集约化程度，以满足招商发展需求。
　　二、以招商需要、效益提高、生态建设为原则，完善供地机制, 创新原有的土地供给模式，以促进土地节约集约高效益利用。建立用地综合评价机制，创新产业用地目录，提高投资强度、产值、税收、生态环保等用地准入标准；根据市场配置原则，运用土地租金和价格杠杆实行有偿使用，对科技含量高、税收高、产品附加值高、投资强度大和高端产业的项目实行差别化地价和分期供地，对污染较大、效益低下、落后项目用地原则上不批地，对项目不落实的收回用地指标重新调配；用“先租后让、租让结合”的方式向试点企业灵活供应产业用地；在项目选址和用地上，科学安排土地投放的数量、节奏，变用地“要多少给多少”为“给多少用多少”。
　　三、根据未来招商产业布局、项目配置、城市建设的需要，推动以大工业园区、生态园等为主的用地模式。通过拆建整治、土地收购、空间腾挪、区域统筹、产业集聚等方式整合建设用地，以打造连片土地建设产业园区、科技园区、生态园区，并引导企业向工业园区、产业向功能区集中经营；整合破败落后、效益低下、零星建设、布局不合理、批而未供、供而未用等土地，形成连片可开发的大地块，并对重大项目及周边地区的土地统筹整合，逐步形成规模成片的空间格局，拓宽重大和优质项目承接平台，有效保障重大项目落地。
　　四、建立旧地改造常态化机制，加强旧地资源科学改造整合力度，创新旧地利用模式，打造未来招商发展用地的重大平台。例如对旧工业区、旧厂房的拆除连片、重新设计装修改造成高档工业园区，旧城区打造成大型商贸区，废弃地通过生态修复打造特色旅游区、现代农业园区；加大连片组团式整合的力度，将零星地集成大块地、大块地并成连片地、甚至小型旧园区连成大园区，引入高技术、高效益的项目。
　　五、推行政府与村集体合作模式。根据全市招商项目、产业布局、城市建设需要，由市政府一级部门统一规划和建设，建立均衡合理利益分配机制的土地整合模式，由政府规划设计甚至出钱，村集体出地，并引入了社会资本，实现“单一主资、多方共赢、共享成果、共担风险”，在保持用地权属不变的基础上，将小面积地集中成片进行“二次”开发，开展村级工业园区改造提升和产业社区建设，并划定工业用地红线，严格限制红线内工业用地转换为非工业用地，为招商、产业发展提供用地保障。
　　

提案者： 尹锐全

市规划局：

东规议函〔2018〕46号

关于报送东莞市政协第十三届二次会议第20180063号提案会办意见的函

市国土局：
关于第20180063号提案《关于进一步集约用地，助推我市经济持续增长的建议》收悉。现答复如下：
一、对于提案人提出的更好的整合土地资源，创新土地利用发展模式，再造城市发展新空间的建议我局深表赞同。
二、在加强全市土地统筹力度，构建科学用地机制方面，我局已牵头完成了全市各镇的总规修编与控规协调工作，同时牵头全市各镇基本完成了近规的编制工作，理顺总规与控规不协调的情况，在统筹力度、科学用地及土地集约方面做到有规可依；同时我市已率先以松山湖为试点，摸索园区统筹组团发展，打破土地行政壁垒，寻求实现更高水平发展、建设社会主义现代化先行区的核心战略。
三、在提升土地集约水平方面，一直以来，我局大力支持产业项目提高容积率，对于容积率在3.0以下的，力求简化程序，加快办理；容积率在3.0以上的，提供设计方案后按照“一事一议”审批流程进行审批。同时根据企业发展的实际诉求，我局在符合规划、不改变土地用途的前提下，放宽产业用地的建筑限高、建筑密度、绿地率等指标限制，制定了《关于进一步规范工业、仓储用地规划技术指标的通知》（东规发[2017]28号），优化工业、仓储用地绿地率、建筑密度等控制指标，简化调整审批程序。目前我局正在结合控制性详细规划调整管理规定修编的契机，拟对产业用地申请调整容积率的审批流程进行分类简化，从而进一步提高规划审批效率，特别是重要区域、重大项目和倍增项目，可享受绿色通道，优先办理。在2018年1-3月，我局已办理33宗关于产业用地提高容积率的控制性详细规划调整业务。
四、在建立旧地改造常态化机制，加强旧地资源科学改造整合力度，创新旧地利用模式方面，城市更新（“三旧”改造）已是一项常态化、长期性的工作，2018年3月，城市更新局会同我局开展城市更新专项规划修编工作，统筹我市城市更新总体工作，在落实生态控制线、历史文化保护、工业保护线等底线管控基础上，宜工则工，宜商则商，宜居则居，实事求是进行改造，提升城市品质。我局 在符合法律法规要求的前提下，尽可能优化简化审批流程、压缩审批时限，支持“工改工”项目实施：属于“工改工”项目申请提高容积率的，不受“三旧”改造专项规划政策分区影响，核算容积率无需执行“拆三留一”政策等；“工改制造业”不需要编制和申报“三旧”改造单元前期研究报告，可直接申请控规调整，鼓励提高容积率。目前，为了推进产业类改造、连片改造和旧工业区更新活化，我局会同城市更新局正在制订相关优惠政策。
五、关于工业保护线的划定。工业是东莞的立市之本，我市全面对接粤港澳大湾区和广深科技创新走廊建设等国家和省重大战略平台，为我市建设“国际制造名城、现代生态都市”提供了有力支撑。为了确保工业用地不被侵蚀，我市高度重视工业保护线划定工作，2017年8月我市正式启动工业保护线划定工作，2017年12月各镇街基本完成《东莞市工业保护线专项规划》初步成果上报，并由我局完成技术审查，目前全市划定工业保护线规模为420平方公里，比365平方公里的既定目标多出55平方公里。目前，我局已将《东莞市工业保护线专项规划》成果报送规委会审议，待通过后报市政府市人大审批。

国土局：

东国土资函〔2018〕2050号

关于报送东莞市政协第十三届二次会议
第20180063号提案会办意见的函

尹锐全委员：
东莞市政协第十三届二次会议第20180063号提案《关于提高土地资源整合，促进招商引资的建议》收悉。为整合土地资源，创新土地利用发展模式，破解我市招商用地困境，该提案提出：1.加强全市土地统筹力度，构建科学用地机制，提升土地集约水平；2.以招商需要、效益提高、生态建设为原则，完善供地机制, 创新原有的土地供给模式，以促进土地节约集约高效益利用；3.根据未来招商产业布局、项目配置、城市建设的需要，推动以大工业园区、生态园等为主的用地模式；4.建立旧地改造常态化机制，加强旧地资源科学改造整合力度，创新旧地利用模式，打造未来招商发展用地的重大平台；5.推行政府与村集体合作模式。我局认为合理可行，并提出以下建议：
一、提高我市土地资源整合，促进招商引资
（一）鉴于当前省将严控珠三角各市新增用地指标，盘活存量用地、提高土地利用效率、创新发展模式是东莞现阶段的重大课题，推动土地资源整合，也是我局当前重要任务，我局将积极推进该项工作。
（二）在土地节约集约使用方面，我局始终秉承以生态保护为原则，力争实现土地效益最大化，一方面，我局在环保方面严格把关，在土地供应环节已要求申请单位提供土壤环境调查评估材料，对符合相关环境质量要求的方可予以办理供地，不符合的，需进行修复及调整。另一方面，针对在供地环节明确土地使用权后但未落实的项目用地，即供而未用的闲置土地，我局已出台系列政策文件，明确提出要求，通过盘活各镇的闲置土地，提高土地产出效益。下来我局在已有政策文件的基础上，也将高度重视土地资源的整合，为我市招商引资提供重要基础。
（三）建议各镇街转变发展观念，积极通过开展存量土地排查工作，对辖区内未批未建、批而未供、供而未用、城市更新和储备土地等存量土地进行全面排查和梳理，摸清存量土地家底。同时，积极推动城市更新工作，力争在完成更多城市更新改造项目的基础上，争取更多的奖励指标，用于保障优质产业项目发展用地需求。
二、完善供地机制，优化供给模式，大力推进土地资源节约集约利用
一是建立项目投资效益协议书制度。出台《关于进一步加强市重大项目供地工作指引》《关于完善重大产业项目供地机制的若干意见》等政策文件，推行重大产业项目带条件供应。地块出让前，由属地政府明确投资总额、投资强度、税收贡献、产值、能耗等土地使用标准，经产业主管部门审核后，作为土地出让条件纳入土地出让方案报市土地审批委员会审议。地块成交后，竞得人须先与属地政府签订《项目投资效益协议书》，才能与国土部门签订土地出让合同。项目竣工投产后，企业未兑现投资效益协议的，限制土地转让，倒逼企业提高土地利用率。
二是实行差别化的地价政策。出台《关于进一步完善土地供应管理 解决制造业企业用地历史遗留问题的通知》（东国土资〔2017〕384号），对属于省优先发展产业且用地集约的制造业项目，按国家规定的我市工业用地出让最低价标准的70%确定土地出让底价，引导企业转型升级，提高土地开发强度。
三是创新土地供应方式。出台《关于做好“倍增计划”用地保障工作的通知》（东国土资〔2017〕48号）、《产业用地政策实施工作指引》、《关于明确集体建设用地征收为国有建设用地后协议出让有关问题的通知》（东国土资〔2017〕285号）、《关于进一步完善土地供应管理 解决制造业企业用地历史遗留问题的通知》（东国土资〔2017〕384号）等政策文件，鼓励以弹性年期出让、先租后让方式使用工业用地，对制造业企业提高存量土地利用率免征地价款差额，支持历史用地灵活补办供地手续，从用好增量、盘活存量两个方面促进土地资源高效利用。
下来，我局将进一步加大政策宣贯力度，引导企业利用扶持政策积极转变土地利用方式，走效益挖潜、内涵提升的集约化发展道路，不断提高土地资源承载能力。
三、创新土地利用发展模式，再造城市发展新空间
（一）城市更新（“三旧”改造）政策支持
我局委托了专业机构开展《东莞市“三旧”改造土地整合专项研究报告》，目前已形成初步成果，正准备公开征求意见。且我局计划与市经信局进行对接，将城市更新（“三旧”改造）地块资源和招商企业需求信息结合起来，形成全市的产业载体信息地图。
我市已制定了《东莞市通过“三旧”改造推进科技企业孵化器建设实施办法》（东府办〔2018〕19号），通过用地优惠、税收减免、财政补助等方式支持和鼓励企业利用城市更新（“三旧”改造）资源进行市级以上科技孵化器建设。另外，我市已制定了《关于加强“三旧”改造常态化全流程管理的方案》（东府〔2014〕147号），对各种模式改造流程均有详细规定。
根据《东莞市“三旧”改造地价计收和分配办法（试行）》（东府〔2017〕50号），各镇（街）制定了城市更新（“三旧”改造）利益分配细则，明确政府与集体经济组织在税收、土地出让金的分成，基本实现统一改造，利益共享。
（二）加强全市土地统筹力度，构建科学用地机制
目前，市规划局已牵头完成了全市各镇的总规修编与控规协调工作，同时牵头全市各镇基本完成了近规的编制工作，理顺总规与控规不协调的情况，在统筹力度、科学用地及土地集约方面做到有规可依。
同时，我市已率先以松山湖为试点，摸索园区统筹组团发展，打破土地行政壁垒，寻求实现更高水平发展、建设社会主义现代化先行区的核心战略。
（三）提升土地集约水平，支持产业项目提高容积率
对于容积率在3.0以下的，力求简化程序，加快办理；容积率在3.0以上的，提供设计方案后按照“一事一议”审批流程进行审批。同时根据企业发展的实际诉求，市规划局在符合规划、不改变土地用途的前提下，放宽产业用地的建筑限高、建筑密度、绿地率等指标限制，制定了《关于进一步规范工业、仓储用地规划技术指标的通知》（东规发〔2017〕28号），优化工业、仓储用地绿地率、建筑密度等控制指标，简化调整审批程序。
目前，市规划局正在结合控制性详细规划调整管理规定修编的契机，拟对产业用地申请调整容积率的审批流程进行分类简化，从而进一步提高规划审批效率，特别是重要区域、重大项目和倍增项目，可享受绿色通道，优先办理。在2018年1-3月，市规划局已办理33宗关于产业用地提高容积率的控制性详细规划调整业务。
（四）加强旧地资源科学改造整合力度，创新旧地利用模式
城市更新（“三旧”改造）已是一项常态化、长期性的工作，2018年3月，市城市更新局会同市规划局开展城市更新专项规划修编工作，统筹我市城市更新总体工作，在落实生态控制线、历史文化保护、工业保护线等底线管控基础上，宜工则工，宜商则商，宜居则居，实事求是进行改造，提升城市品质。市规划局在符合法律法规要求的前提下，尽可能优化简化审批流程、压缩审批时限，支持“工改工”项目实施：属于“工改工”项目申请提高容积率的，不受“三旧”改造专项规划政策分区影响，核算容积率无需执行“拆三留一”政策等；“工改制造业”不需要编制和申报“三旧”改造单元前期研究报告，可直接申请控规调整，鼓励提高容积率。
目前，为了推进产业类改造、连片改造和旧工业区更新活化，市规划局会同市城市更新局正在制订相关优惠政策。
（五）确保工业用地，启动工业保护线的划定工作
工业是东莞的立市之本，我市全面对接粤港澳大湾区和广深科技创新走廊建设等国家和省重大战略平台，为我市建设“国际制造名城、现代生态都市”提供了有力支撑。
为了确保工业用地不被侵蚀，我市高度重视工业保护线划定工作，2017年8月我市正式启动工业保护线划定工作，2017年12月各镇街基本完成《东莞市工业保护线专项规划》初步成果上报，并由市规划局完成技术审查，目前全市划定工业保护线规模为420平方公里，比365平方公里的既定目标多出55平方公里。
目前，市规划局已将《东莞市工业保护线专项规划》成果报送规委会审议，待通过后报市政府市人大审批。

办理单位： 国土局,市规划局