内    容：

　　我国人口老年化日趋严重，近年来国家、省、市相继制定下发了加快发展养老服务业的实施意见。目前，我国60岁以上老年人口已超过2亿，且绝大多数老年人带病生存，其中生活不能自理者近2000万人，给家庭、社会造成沉重负担。我市60岁以上的户籍老年人有29万人，占户籍人口的15%，其中生活不能自理者近3万人。老年人存在发病率高、带病生存时间长、对卫生保健依赖性强、医疗花费高等特点，患病、失能、半失能老人对医疗康复照护服务需求十分迫切。而目前我国养老服务与医疗服务普遍处于分离状态，养老院不方便就医，医院里又不能养老，老年人一旦患病就不得不经常在家庭、医院和养老机构之间奔波，对老人及其家人来说都是重负。在此背景下，推动医疗卫生与养老服务相结合就成为必然。为此，2015年11月，国务院办公厅下发了《国务院办公厅转发卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》，东莞市入选为全国50个医养结合试点城市之一。

　　我市养老服务业及医养结合存在的主要问题是：

　　（一）公立养老机构空置严重，民营养老机构发展艰难。我市20多年前建立起来的镇街敬老院以接收五保老人、军烈属为主，当前我市养老服务供给能力薄弱，主要体现在：总量不足，每千老人床位数低于全省全国平均水平；服务内容较单一，以老年人的生活照料和休闲娱乐为主；服务水平较低，大部分服务人员未接受专业培训，服务质量参差不齐；资金来源单一，以政府财政支持为主，后续发展动力不足；入住率较低，造成有限的公办养老资源空置浪费。目前我市仅有4家民办养老福利机构，而正常运营的则只有樟木头真情护老院和黄江康湖护老中心2家，入住率都偏低，分别为70%和22%，运营较困难。我市公办、民办养老机构的空置现象与广州、深圳两市公办、民办养老服务均供不应求形成强烈反差。

　　（二）医疗护理服务普遍欠缺。一是政策保障不足。与医养结合有关的医疗、养老和医保政策受财力限制，对高龄、失能老年人的生活护理、医疗护理保障不够，很多护理项目不能纳入医保支付，很多社区卫生服务机构和养老机构都难以做到免费为老年人提供有效的健康管理和上门护理服务。二是专业疗养、护理机构缺乏。目前我市暂未设置以老年人康复、护理服务为特色的疗养院或护理院，不能满足老年人与日俱增的疾病诊疗、护理和保健需求。很多社区养老服务设施与社区医疗卫生服务结合不紧密，通常只能提供日间照料服务，不能满足高龄、失能老年人生活照料和医疗护理叠加的服务需求。三是转诊制度不畅。在基层调研中，群众普遍强烈反映转诊制度存在着审批层级多、手续繁琐、审批点偏远、转诊时效短等问题，严重影响了老年病患者的日常生活，甚至耽误了看病的最佳时间。我市东城敬老院和樟木头敬老院分别通过不同方式引入医疗服务，通过医养结合取得了较理想的运营效果，实践表明医疗护理服务是养老服务业发展的核心和关键。

　　（三）养老服务专业人才短缺。我市各养老机构共有护工235人（不包括社区/村及家属雇请护理人员约114人），护工队伍中仅有70人持有护理员资格证，而且主要选聘具有东莞户籍的失业人员和农村富余劳动力人员，尤其是社区“4050”人员，存在年龄偏大、文化水平较低、综合素质参差不齐。因为护理人员工资不高，一般在2到3千元左右，由于特殊的工作性质导致护理人员工作时间较长，工作强度和心理压力较大，使得护理人员的流动性大。而且，由于护理对象主要是失能失智的老人群体，工作脏、苦、累，需要有足够的耐心和细心，大专院校护理专业的毕业生一般都不愿意从事这方面的工作，养老机构难以招到具备专业的护理知识和技能的人员。上述两方面的原因造成了养老机构护理人员队伍不稳定，护理质量得不到有效保障。

建    议：

　　为做好我市医养结合试点工作，探索出可复制、可推广的成功经验，提出以下意见建议：

　　（一）建立联动推进机制。在行业管理层面医疗养老缺乏行业管理，养老服务行业由民政部门管,医疗服务由卫生计生部门管。具有医养结合特点的医疗养老服务则没有明确的部门组织实施。可以说民政、卫生都在管，也可以说都不管。医养结合缺乏统一的社会管理和监督机制。建议推行部门联席会议制度，明确相关职能部门在养老服务工作中的责任，实行台账管理，力促工作落实。

　　（二）盘活闲置资源，加大对养老机构的投入和建设。据了解，目前我市公办养老院中只有4家对社会开放，而其余的接收对象一般都是五保户和军烈属，部分对社会开放的养老院又由于床位较少，且环境条件和管理服务较差，不能满足有养老需求的老人入住。建议市、镇街两级政府加大对公办养老机构的投入和建设。同时，对受当前大环境影响下的关停营业或空置的酒店建筑，政府可以对其回收或补助民企改造利用，改建成不同等级的公办民营或民办公助养老机构，以满足不同需求的老年人入住。

　　（三）借鉴经验，大胆探索，推进医养结合发展。一是借鉴成功经验，消除医养结合的障碍。医养结合发展的最大障碍是目前的医保政策不支持养老机构内的医疗服务，在无法突破现有政策壁垒的情况下，很多兄弟城市提供了可借鉴的经验。如苏州的《苏州市居家养老服务条例(征求意见稿)》中明确规定：“对在日间照料中心、托老所等居家养老服务设施内开设的护理站，给予开办补贴，并纳入医保报销范围。”青岛则在全国率先建立了城镇长期医疗护理保险制度，解决失能、半失能老人的社会化照护难题。根据规定，对因年老、疾病、伤残等导致人身某些功能全部或部分丧失、长年卧床、生活无法自理的参保人，可以在定点护理机构接受长期医疗护理、医疗专护，或居家接受相关服务机构的医疗护理照料，由护理保险基金支付相关护理费。在积极争取政策突破的同时，建议充分借鉴这些成功经验，弥补养老机构内部医疗服务缺失的问题。二是加强养老机构与医疗资源的对接。支持养老机构根据自身条件，通过独立设置医疗机构、配套设置医务室或卫生所、与周边医疗机构开展签约服务开辟绿色就诊通道等方式，增强医护康复功能。探索建立养老机构和医疗机构对口支援、双向转诊服务机制，鼓励执业医师到医养结合型养老机构开展多点执业，落实养老机构卫生技术人员相关待遇。鼓励部分镇街医院转型为老年护理院，设置老年护理床位。支持综合医院与养老机构合作，在养老机构内设置康复理疗等科室，既让老人在养老机构内就可接受医疗护理服务，又可解决医保报销难题。三是提高老年人健康服务水平。完善社区卫生服务，为老年人建立健康档案，开展健康教育咨询，常见病诊疗和慢性病管理。建立激励补偿机制，鼓励社区卫生服务机构和全科医生开展上门医疗服务。支持社区医疗护理和养老服务机构有机整合，逐步实现资源共享。

　　（四）鼓励社会力量兴办医养结合养老机构。按照“非禁即入”原则，凡符合规划条件和准入资质的，不得以任何理由加以限制。整合审批环节，明确并缩短审批时限，鼓励有条件的地方提供一站式便捷服务。通过特许经营、公建民营、民办公助等模式，支持社会力量举办非营利性医养结合养老机构。

　　（五）培育专业的养老服务人才。以医学院、卫校提供技术指导，养老机构或养老项目提供实训机会及场地的方式，促进教学与实践、专业护理人员与家政护工队伍互助互利的良性发展。将养老服务人才队伍培养纳入现代职业教育体系规划，鼓励高等院校和中职院校开展养老服务学历教育，加强养老学科建设，增设养老服务相关专业课程，探索养老服务专业入学补贴和行业入职补贴政策，鼓励学生选择养老服务专业，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专业人才。努力建立一支以专职人员为主休，兼职人员和志愿者为辅助的社会化医养结合养老服务队伍，为社会化、职业化养老服务的可持续发展提供人才保障。

提案者： 李泽,马凤彪,叶效怀,刘治猛,赖少瑜,许斌,钟振强,蔡玲霞,姚进洪,郑金伙,邓皓辉,梁笑莲,张敬智,叶向明,向淑蓉,邵来文

卫生和计生局:
市民政局：
     转来东莞市政协十三届一次会议提案《关于建立护养机构，补齐我市医养结合短板建议》（第20170091号）、《关于推进我市医疗卫生与养老服务实现资源配置一体化的建议》（第20170104号）、《关于加快推进医疗卫生和养老服务融合发展发展的建议》（第20170217号）、《关于推进我市医疗卫生与养老服务实现资源配置一体化的建议》（第20170349号）收悉。我局会办意见一并回复如下：
      一、我市医疗养老服务资源现状
      近几年来，为创新发展我市医养结合模式，我市认真落实国家和省、市有关文件精神，充分发挥服务资源优势，积极满足不同群体养老服务需求，在推进医养结合方面进行了有益的探索和实践，取得了一定进展和成效。目前，全市有养老机构39家，有16家养老机构内设有医疗机构，占全市养老机构的41%，其中4家已取得了医保资质，配置全科医生和护士共40名。有3家养老机构与附近医疗机构签约，由医疗机构提供对口支援，定期派出医疗力量上门诊疗，并开辟绿色通道等。另外，我市先后投入资金1亿多元，资助养老机构建设。目前，全市公办养老机构有34家，民办养老机构有4家。同时，积极鼓励支持民办福利机构发展，对新建的民办养老机构，每张床位给予一次性床位建设补贴10000元；对收住我市户籍、年满60周岁的老人，给予每人每月补贴120元的运营补助。此外，市财政还投入1.8亿元打造了55个市级社区综合服务中心示范点，依托这些示范点，建设了15个省级居家养老示范中心、4个“幸福计划”点和108个农村幸福院。这些设施的建成，为开展医养结合提供了良好的外部发展环境。
      二、对提案会办意见
      （一）我市医养结合未来思路
      市委市政府高度重视构建多元化社会养老服务体系，支持建立养医结合服务机构，高起点谋划制定政策措施，从顶层设计上营造宜养宜医的宽松环境，促进养老服务和医疗卫生融合式发展。按照“以居家养老为基础，以社区养老为依托，以机构养老为补充”的思路，3月15日，市政府常务会议审议通过了《东莞市关于促进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见》（东府办[2017]37号，以下称《实施意见》），提出东莞将实现“三个一批”：建成一批兼具医疗、康复、养老和护理资质及能力的医疗卫生机构或养老机构；培养一批符合需求的专业化医养结合（老年护理）人才；发展一批有能力为居家老年人提供上门服务的基层医疗卫生机构。推动医养融合发展，切实提高医疗卫生和养老机构的服务水平，满足人民群众多层次、多样化的健康养老服务需求。
      （二）我市医养结合目标。
      根据《实施意见》，我市市民将实现“老有所养”、“老有所医”。2017年，80%以上的全市医院和社区卫生服务机构开设绿色通道为老年人提供挂号、就医等便利服务； 50%以上的养老机构能够以不同形式为入住老年人提供医疗卫生服务；65周岁以上老年人家庭医生签约服务覆盖率和健康管理率均达到60%以上。到2020年，我市医疗卫生和养老服务资源实现有序共享，建成功能完善、规模适度、覆盖城乡的医养结合服务体系，基本适应老年人健康养老服务需求。65周岁以上老年人家庭医生签约服务覆盖率和健康管理率均达到80%左右。
     （三）我市医养结合几种途径。
    1、医疗机构转型提供养老服务。每千常住人口床位在4张以下的或辖区公立医院床位使用率在80%以下的镇街，适度增加设置护理、康复和养老病床，或将镇街公立医院转型为医养结合的医疗机构。鼓励医疗机构申请设置养老机构，面向老年人开展集中居住和照料等服务。镇街医院特别是床位使用率不高的医院，可设立老年病科或组建医养结合病区、护理院，提高康复、护理床位占比，激活现存的床位，支持转型为康复、护理、临终关怀等接续性医疗机构，负责疾病较重需要住院的老年人康复护理相关工作。各医院要为老年人特别是高龄、重病、失能及部分失能老年人提供挂号、就诊、转诊、取药、收费、综合诊疗等就医便利服务。
      2、养老机构提供医疗服务。各类养老机构与各级医疗卫生机构要按照“就近就便、互利互惠”原则，通过购买服务等形式开展协议合作，形成医疗养老联合体，确保入住老年人能够得到及时有效的医疗救治。内设医疗机构的养老机构要与周边医院及社区卫生服务机构建立健全急救急诊、预约就诊、双向转诊、定期巡诊、业务指导等合作机制。养老机构采取内设医务室、护理站、康复门诊或引入周边医疗机构分支机构等形式，满足老年人医疗服务需求。鼓励具备一定规模的养老机构根据服务需求和自身能力，按程序申请开办老年病医院、康复医院、护理院、中医院和临终关怀机构，提高养老机构提供医疗服务的能力。
      3、基层医疗卫生机构为社区居家老人上门服。支持基层医疗卫生机构和医务人员与老年人日间照料中心、居家养老服务中心合作，与老年人家庭建立签约服务关系，为社区及居家老年人提供连续性的医疗、康复、护理和健康管理服务，将符合规定的医疗服务项目纳入医保支付范围。基层医疗卫生机构对低收入的高龄、失能、半失能老年人以及计划生育特殊家庭中行动不便或确有困难的老年人提供上门医疗、家庭病床等医疗服务的，可采用政府购买服务或服务补贴等形式给予保障。鼓励为社区高龄、重病、失能或部分失能、失智以及计划生育特殊家庭中行动不便或确有困难的老年人，提供定期体检、慢病诊治、上门巡诊、家庭病床、社区护理、康复指导、健康管理等基本医疗和基本公共卫生服务。
      4、鼓励小区内增办社会养老机。根据建设规划的原则和要求，在已建成的住宅小区内增加社会办非营利性医养结合机构建筑面积的，可不增收土地价款。
      5、鼓励社会力量举办医养结合机。支持社会力量举办老年病医院、老年康复医院、老年护理院、老年健康管理中心等医养结合机构，简化审批手续。
     （四）启动我市医养结合试点。
      根据《实施意见》，东莞已被确定为第一批国家级医养结合试点，今年正式启动医养结合试点工作，选择2家公立医院、2家公办养老机构、1-2家民办养老机构或民办医疗机构开展医养结合试点工作，其中东坑医院和洪梅医院必须在年初启动试点，其余试点全市逐步推开。根据各试点情况进展，及时总结推广好的经验和做法，完善相关政策措施。

人力资源局:
关于对东莞市政协十三届一次会议
第20170349号提案的答复

市卫计局：
      李泽等委员在市政协第十三届一次会议上提出的《关于推进医养结合养老模式的建议》收悉。经研究，现我局提出如下会办答复意见：
      针对养老服务技能人才培养方面，我市一方面通过大力开展劳动力技能晋升培训工作，鼓励养老服务行业劳动者积极提升自身技能水平，对符合条件的给予培训补贴。其中养老护理员、公共营养师、心理咨询师等方面的工种项目已纳入补贴范围。另一方面，大力开展职业技能竞赛活动。每年结合我市产业转型升级发展特点，组织举办贴近我市实际的工种项目职业技能竞赛，通过为各行各业劳动者搭建展示自身技能水平的平台，不拘一格选拔人才，对优胜选手给予奖励并颁发相应的资格证书。如根据我市实际情况，定期举办养老护理员等职业工种技能竞赛，充分调动养老服务行业技能人才积极性，在社会营造尊重人才、崇尚技能的良好氛围，激发他们进一步提高自身技能水平，更好为养老服务工作贡献自己的力量。

民政局:
市卫生和计生局：
      现将市政协十三届一次会议第TA20170349号提案（关于推进医养结合养老模式的建议）会办意见函复如下：
      全面推进医疗卫生和养老服务融合发展，是积极应对人口老龄化的重要举措，也是实现广大老年人老有所养、病有所医的有效途径。近年来，为创新发展我市医养结合模式，我市认真贯彻落实国家和省有关文件精神，充分发挥医疗和养老服务资源优势，以满足老年群体不同的养老服务需求，在推进医养结合方面进行了有益的探索和实践。目前，全市39家养老机构中，有16家养老机构内设有医疗机构或与医疗机构有合作服务，占全市养老机构的41%，其中4家已取得了医保资质，配置全科医生和护士共40名；其余养老机构也结合实际，与镇街公立医院或社区门诊签定了共建协议、聘请医生实行定期坐诊制度等形式开展服务，为我市下一步实施医养结合模式奠定了坚实的基础。
      在强化组织领导方面：市委、市政府高度重视构建多元化社会养老服务体系，支持建立医养结合服务机构，高起点谋划制定政策措施，从顶层设计上营造宜养宜医的宽松环境，促进养老服务和医疗卫生融合发展。特别是今年承担国家“医养结合”试点工作以来，我市采取了一系列举措，确保试点工作有序推进。我局组织市卫计、财政等部门和部分养老机构先后前往上海、苏州、无锡、杭州、成都、重庆以及省内部分城市考察养老和医养融合情况，并结合我市实际，草拟了《东莞市医养结合试点工作方案》，成立以市分管领导为组长的领导小组，提出在现有工作基础上，积极开展医养结合试点工作，明确目标和主要任务、时间进度安排、保障措施等要求。同时，将医养融合发展列入全市国民经济和社会发展、卫生事业发展、民政事业发展等“十三五”规划之中，明确提出，推进养医结合模式发展，并鼓励一定规模的养老机构内设医疗机构，鼓励医疗机构开展养老服务，对符合条件的养老机构内设医疗机构纳入基本医疗保险定点医疗机构协议管理范围，为实施医养结合试点提供强有力的组织保障。
      在加强制度建设方面：近几年来，我市积极主动加强顶层设计，先后出台了一系列政策措施，不断健全养老服务政策体系，推动养老服务事业全面创新发展。印发了《东莞市2013－2015年社会养老服务体系建设规划》，进一步明确了全市养老服务体系建设的目标任务和发展布局；以市府办名义出台了《东莞市民办社会福利机构资助试行方案》，支持社会力量举办养老机构，推进民办养老机构快速发展。同时，市民政局等部门先后出台《东莞市居家养老服务实施方案》、《关于进一步落实加快社会养老服务事业发展意见的价格优惠政策的通知》、《东莞市敬老院建设运营补助试行方案》、《东莞市敬老院建设规范及服务成效评估试行办法》等配套文件，进一步完善养老服务政策体系，确保上级各项政策落到实处。近期，由我局牵头制定的《东莞市人民政府关于加快推进养老服务业发展的实施意见》已经市政府常务会议审定通过，明确提出要推进养老服务与医疗卫生相结合。下来，我们还将依据全市养老服务体系建设实施意见，加快修改和制定《东莞市养老机构资助办法》、《东莞市养老机构收费指导性意见》、《东莞市公办养老实施社会化改革指导性意见》等配套文件，为全市养老机构实施公建民营改革、推进医养融合发展奠定良好基础。
在资金投入方面：据统计，近几年来，市镇两级财政共投入资金1亿多元资助全市养老机构建设，目前全市31家镇（街）公办敬老院均达到省级敬老院建设标准。同时，积极鼓励支持民办福利机构发展，对新建的民办养老机构，每张床位给予一次性床位建设补贴10000元；对收住我市户籍、年满60周岁的老人，给予每人每月补贴120元的运营补助。此外，市镇两级财政还投入1.5亿元打造了95个市级社区综合服务中心示范点。依托这些示范点，在全市建设了17个省级居家养老示范中心和4个“幸福计划”试点。投入福彩公益金1.14多亿元，在全市资助建设了160多个“星光老年之家”和123个农村幸福院。这些设施的建成，为开展医养融合发展提供了良好的发展环境。
      下来，我们将认真借鉴政协委员提出的建议，结合实际情况，以开展国家医养结合发展试点为契机，通过政府引导，鼓励市场参与，整合已有的医疗卫生和养老资源，进一步加强与社会保障部门合作，合力推进医养融合深度发展，为社会养老事业健康快速发展作出新的更大贡献。

办理单位： 卫生和计生局,民政局,人力资源局