内    容：

　　“水是生命之源，生态之基，生产之要”。 “十八大” 以来，党中央将生态文明纳入五位一体总体战略布局，国务院出台了“水十条”进行部署落实。2016年11月份中央环境督导组专门对广东进行环境专项督查，其中水环境是督查重点。可以看出国家省对水环境的保护重视前所未有。2016年市委市政府在八大课题调研的基础上，吹响了“在更高起点上实现更高水平发展率先迈上基本实现社会主义现代化新征程”的号角，在突出环境治理方面提出坚决打赢水污染治理攻坚战的任务。可以讲，水污染治理是国家的战略要求，也是我市发展的内在要求，更是民心所盼，打赢水污染治理攻坚战的时机已经成熟。然而，我们也要清醒地看到，水污染治理是一项庞大的系统工程，光靠勇气是不够的，需要智慧和谋略，更需要科学谋划和统筹，只有加强科学统筹才能确保打赢污水治理攻坚战。

　　一、我市水污染治理的总体情况

　　历届市委市政府对水污染治理工作高度重视，2002年以来，东莞市累计投入100多亿元进行污水处理厂和截污管网建设。目前，已建成二级污水处理厂37家，截污管网规划建成截污主干管约860公里，基本覆盖全市各镇街、园区，设计污水收集能力超过255万吨/日。截污次支管网建设也正在积极推进，大市区已建配套管网350公里，其他各镇街次支管网已在加大力度推进。在饮用水源保护方面我市先后投入 同沙水库水污染综合整治项目的尾水排放和环水库截污管网工程，投资1.76亿元，全长21.3公里，并计划投入巨资对水库进行清淤。长安莲花山水库完成清淤工程。河道整治方面，我市对石马河、东引河、寒溪水、茅洲河进行了系列的综合整治。应该讲整治后近年来我市的水环境恶化的势头得到控制，但水环境的根本性好转还有着比较大的差距，对照国家、省的考核要求许多指标需要超过50%的污染负荷需要削减，我市水污染治理工作任务还相当艰巨。

　　二、我市水污染治理工作中存在的主要问题

　　水污染治理工作是一项庞大的系统工程，涉及政策、土地空间开发、城镇规划建设、水环境容量、产业水平、资金、技术、监管等多方面的问题。

　　（一）对水污染治理的艰巨性认识不足

　　改革开放三十多年，我市的经济社会的发展取得了举世瞩目的成就，但是我们的发展也付出了很高代价，环境污染欠账巨大。水环境污染容易治理难。纵观我市十多年来的水污染治理历程，工程治理多非工程措施少、水体治理多岸上管控少、部门抓得多政府管的少，导致水污染治理工作成效不明显，甚至治理的速度赶不上新增的污染速度。究其根本原因，是对水污染治理的艰巨性、复杂性认识不足，不同程度地存在先污染后治理、边污染边治理、企业污染政府治理的现象。在治理方式上存在重末端治理，轻源头管控等现象。

　　（二）对污水治理工作统筹不够

　　历来我市涉水部门存在多头管理的现象，由于人类经济社会活动都离不开水，因此所有涉及经济、发展方面的部门都涉及水，当然最直接管水的部门包括城管、水利（务）、环保等，而间接部门包括发展改革、国土、规划、城建、经信、商务等等。由于涉及众多部门，各部门往往只注重自身的职能，在实际治水工作中很难形成合力。为了解决这一问题，市在治水工作中成立过不少的领导协调机构，但实际上只是工程建设方面的具体问题协调，抓经济发展与生态治理脱节的普遍现象并没有根本改变。另一方面，直接涉水部门在治水工作过程中，也存在着经验技术不足、治理路径分歧、职责交叉不清、步调不统一等问题。为了解决这一问题，经过多年的推动我市于2010年实施了水务一体化管理。然而职责清了，部门压力大了，治理的合力却小了。就此看来，水污染治理绝非涉水管理体质改革就能解决问题那么简单。在镇街方面问题就更复杂，仅直接涉水污染治理管理方式就多种多样，再加上认识、资金、技术等方面的牵掣，作为主体去实施在效果、进度方面强差人意也是情理之中了。

　　（三）污水治理规划存在诸多问题

　　近几年我市统一部署各镇街先后完成了污水治理规划，截污支次管网规划，为指导我市水污染治理工作提供了依据。但各镇街规划水平不一，有的还存在不少问题。较为普遍的一是规划精度不够，可操作性不强，在实际实施过程中存在不按照规划要求进行布设，导致规划的约束力形同虚设。二是规划深度不够，仅仅根据现有和规划道路进行布设，排污口调查很不全面，可能导致污水收集不全，雨污分流无法实现，截污效能大大下降。三是布局不够合理，往往采取的统一收集集中处理的单一模式，没有因地制宜集中分散相结合方式；截污支次管网建设没有和河道治理规划进行充分协调等。

　　（四）企业监管存在诸多漏洞

　　我市是一个产业城市，特别是第二产业发达，其带来的水污染问题也最为突出，保守估计对水污染的贡献率也超过40%。由于我市是产城融合发展，布局广，相对分散，政府部门对企业水污染治理的及监管带来挑战。目前，有关部门对重点企业污水排放实行在线监控，但如何对大多数星罗棋布的中小企业实行有效监管是存在很大难度的，全市不同程度地存在偷排、漏排、不达标排放等漏洞问题。由于企业污染因子成分复杂，如果企业对水污染的问题不根本解决，从源头达标排放监管不能够到位，我市水污染治理工作将难以达到最终目标。

　　（五）工程管理体质不顺，效益得不到充分发挥

　　我市现有污水治理工程管理模式多种多样，市区污水处理设施（污水处理厂及截污管网）隶属市水投集团管理，基本实现了厂网一体化管理。镇街实行的是厂网分离的管理模式，镇属污水处理厂大多采用BOT模式，由参与投资方进行管理，截污主管网大多由市镇两级进行管理，管理方式上采用招标方式委托管理并由第三方对运营维护方进行监督，业主方一般是镇街为主市管为辅的方式。由于污水处理工程管理涉及众多主体，目标不尽相同，尽管付出较高的管理成本，但由于各方面缺乏联动，加上与水务部门在河道管理调度方面缺乏统筹，实际效果并不理想，工程效益没有得到充分发挥。另外还存在建设与管理脱节的问题，支次管网工程前期工作由镇街负责，后续管理计划由水投负责，为工程日后管理留下诸多问题。

建    议：

　　一、提高对污水治理工作艰巨复杂性的认识

　　污水治理工作有其自身的复杂性。事实证明，那种在末端进行治理的思维方式只能事倍功半，正本清源才为上策。排水是一项系统工程，污染来源于千家万户，星罗棋布的点源通过不同的渠道汇入江河湖泊。由于我市城市的形态特殊，产城融合发展，城市农村相互交织，加上城市发展迅速，地下排水不成系统，因此污染的水体排放方式多种多样，正本清源任务相当艰巨。一方面需要科学系统的规划，另一方面需要因地制宜科学施策，不仅需要工程治理，更需要空间管控、产业减排、污染监管等非工程措施，非工程措施是最有效的手段但也最容易被忽视需要引起我们高度的重视。工程治理的重点在截污支次管网的建设，而支次管网的难点在如何有效收集点源，前述我市的特殊形态决定了有效收集污水绝非易事，更为复杂的是我市许多镇街单元小区都是雨污混流的状况，支次管网建成后收集污水量减浓度不增的情况不无可能。这不仅需要资金投入也需要时间积累经验。随着污水工程治理的不断深入，面临的问题会愈发复杂，最后一公里才是我们的真正难点，对此我们必须要有清醒的认识，污水治理不仅是攻坚战、遭遇战，也要做好打持久战的思想准备。

　　二、对污水治理工作的全面统筹

　　国家将生态文明纳入到经济社会发展大局中予以布局是英明之举，但最重要的还是要我们深刻领会并在实际工作贯彻执行。改革发展及经济等间接涉水部门就要真正将发展改革过程中将生态文明这个主线贯穿始终，对能耗、水耗、排放标准效率作为重要内容予以约束，特别是要强化水资源“三条红线”管理，并以此作为项目审批运营管理的重要条件，树立起直接涉水部门的权威。直接涉水的部门就要行使好手中的权利，加强源头管控，解决遏制增量，逐步解决存量。在治水工作过程中要加强工作全面统筹，从技术、规划计划，资金、施工、管理运营等多环节进行系统谋划与统筹。另一方面，目前镇街水污染治理工作管理体制也急需要理顺，建议市加强指导，当务之急需要镇街要建立一支指挥畅顺、能力适应、作风过硬的攻坚队伍。

　　三、科学制定污水治理规划

　　2016年市又重新部署各镇街对截污支次管网进行规划修编。由于我市现在是规划、设计、施工同步推进，时间要求又非常迫切，规划修编是否能够达到预期目的需要引起足够的注意。我们认为，修编规划的重点是规划的整体布局、规划的深度与精度及实施计划等方面。这需要各镇街要会同规划修编单位对现状进行详细的摸查，重点是污水排放的点源，以及地下管网及市政设施情况。排放点源摸查不仅需要沿路、沿河摸查，更需要对每个开发建设的地块单元的污水排放从源头进行梳理清查，并对每个地块单元的污水排放接驳口进行规划安排。地下管线及市政设施状况是支次管网竖向规划的重要依据，建议充分利用好我市地下管网普查资料进行共享。规划布局方面要做到实施求是，科学规划，对相对分散地块采取就地收集就地处理方式更为有效和经济，技术方面也要充分考察先进的污水处理技术，市在这方面可以提供技术指引。污水治理规划要和河涌整治规划相协调，由于枯水季节缺乏河道环境用水，要充分考虑内河涌环境补水的来源和方式。另外，规划上市要加强各镇街之间规划的协调，避免日后在实施运营过程中留下隐患。

　　四、加强对企业污水排放的监管措施

　　我市产业布局的特殊性决定了工业污水治理也应该有自己的路径和特色。建议我市工业水污染采取“谁污染、谁治理”和“谁污染，谁付费”两种模式，前者适用于分散布局的工业企业，后者适用于相对集中的工业园区。无论那种模式前提是要对全市的工业企业进行全面的普查，对其生产工艺流程、污水处理方式，排放出口等信息进行全面调查登记，对于排放不达标、排放口不合规等进行全面整改，并通过水平衡测试等方式，确保企业用水、排水符合环保要求，在此基础上再进行严格监管。企业监管是保证污水处理设施规范运行的前提，特别是对于自行治理的企业，利益的驱使往往会想尽各种办法逃避监管。对于监管方式一是要完善相关制度，让污染行为付出沉重代价建立诚信黑名单制度让其在社会上处处碰壁；二是要采用先进的技术进行监控对中小企业尾水排放进行全面覆盖；三是对企业工艺及污水处理和排放等信息进行公开，让社会大众、新闻媒体进行监督，让企业在阳光下运营。

　　五、理顺工程管理体系，有效发挥工程效益

　　管理出效益。污水管网不比清水管网，维护管养的难度是很大的，如果不能及时理顺管理体质，势必给日后的管理及运营带来诸多问题，工程效益得不到有效发挥。厂网一体化是大势所趋，实行一个主体一个目标管理是有效的发挥工程效益的最有效方法和手段。市已经明确后需我市的支次管网建设由市水投集团作为主体予以实施是明智之举。建议一是对已经实施的BOT运营主体采取适当方式逐步收归水投集团运营；二是水投集团按照管理目标要求，全程参与前期工作，特别是设计、施工、验收阶段要深度介入，要把污水应收尽收，雨水能分则作为目标导向贯穿全过程，避免出现目前注重考核截污管网长度而可能导致的污水收集量减浓度不提升的尴尬局面。目前已经有镇街陆续完成截污支次管网工程建设任务，水投集团要提早键入，要参与工程的闭水实验，参加工程验收进行从管理角度提出完善整改意见，工程合格后随即接管实施建设管理的无缝对接。在管理过程中要会同水务部门对水利调度进行专门研究，协调好水利与污水收集的关系，最大限度的发挥污水治理工程设施的经济效益和社会效益。

提案者： 九三学社市委会