内    容：

　　本提案所指的产业用地是指我市的工业用地、科研用地以及新型产业用地。经过三十几年的以外延式为主要特征的快速发展，我市产业用地非常紧张，有限的土地资源已经成为我市产业升级和产业发展的的重大制约因素。

　　目前我市产业用地存在一系列问题，主要表现在以下方面：产业用地供需矛盾突出、供地方式以及土地出让年限单一、产业用地准入门槛偏低、用地协议中节地指标不合理且约束力不强、土地闲置与低效利用大量存在、产业用地效率低下、管理体制不完善、供地后职能部门监管不到位等等。针对产业用地存在的问题，急需进一步加强产业用地管理，提升我市产业用地节约集约利用水平。

建    议：

　　1、创新土地供应方式，实现产业用地的有效供给

　　目前我们大多数采用招拍挂方式、协议出让等方式出让土地使用权，土地出让后的使用主动权就由用地企业所掌握，给政府对土地利用的管理带来了诸多不便。

　　针对上述情况，应当改变一次性出让土地的单一供地方式，政府应根据实际情况将产业用地划分为不同的类型，产业用地的供应方式分别采用长期租赁、先租后让和分期分段出让和一次性整体出让四种方式供应，具体供应方式由用地镇街、园区提出报市级相关管理部门审批确定。对一些高风险、实力相对较弱、持续发展能力不强的企业采取只租不卖的供地方式，在一部分土地上建设标准厂房并将厂房出租给企业，这样就由政府掌握了土地经济杠杆，进而掌握了土地利用的主动权。对于市级以上重点项目以及一些综合实力很强、风险小、发展成熟的大型跨国企业，可以考虑将将土地完全出让,以促进企业的长期发展。

　　2、实行产业用地弹性年期出让制度

　　改变单一的土地出让年限制度，实行产业用地弹性年期出让制度，以提高土地的利用效率。具体建议如下：一般新增产业用地项目，出让年期为20年；工业用地多层标准厂房类、研发总部产业项目类、研发总部通用类的产业项目，可采用20-50年的弹性出让年期；属于市级重大项目的，出让年期最高不超过40年；属于省级以上重大项目或者对我市社会经济发展产生重大影响的，出让年期最高可以为50年。

　　3、适当提高产业用地准入条件，改革产业用地指南和用地监管协议中的相关约束指标

　　针对我市产业用地资源紧张、用地需求旺盛，原有用地效益不佳等状况，建议对我市的工业用地、新型产业用地、科研用地的用地条件重新审视，在原有规定的基础上进一步合理地提高用地条件。

　　东莞市产业用地指南（2015版）对产业项目的容积率、固定资产投资强度、土地产出率、土地税收产出率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率等七项用地指标的控制标准进行了规定，对容积率、固定资产投资强度、土地产出率和土地税收产出率等四项指标还进一步设置了均值和控制值。其中，土地产出率采用的是单位面积土地的主营业务收入，主营业务收入不是一个效益类指标，建议改为单位面积土地的增加值；土地税收产出率采用了单位面积土地上缴的税金，建议在明确单位面积土地上缴税金的基础上进一步明确税收结构，特别是增值税贡献要求。

　　4、积极实行土地回购和土地置换，促进闲置和低效利用土地的有效利用

　　我市已经出让的产业用地空置闲置情况严重，主要表现在购地不开工、开工不完工、完工不投产、投产不达产等方面。为了妥善处理闲置地，本着“以用为先，依法处置”的工作原则，最大限度地减少企业损失，可以采用“限期开发、鼓励退地、无偿收回”三种土地盘活方式，积极实行土地回购和土地置换，促进闲置和低效利用土地的有效利用。

　　土地回购主要是针对获取土地后没有能力开发的企业，通过土地回购使合适的土地使用者获取土地，提高土地资源的配置效率。土地置换是通过以地换地的形式，变换地块位置而不改变地块使用权人，包括将一些不能独立利用的零星土地集中整理后统一安排使用。土地置换主要针对占地面积大但土地利用率较低、地均效益较低的企业，通过土地置换盘活宝贵的土地资源。

　　5、充分发挥市政府的主导作用，积极探索镇区之间的产业用地的统筹利用

　　要冲破行政区域界线和城乡区域界线的篱笆，以市政府为主导、经济杠杆为手段、市属园区为核心，建立全市园区与镇区之间以及各镇区之间土地统筹利用的利益分享机制，积极稳妥推进土地统筹整合，有效缓解产业用地的资源瓶颈。目前，可以借助全市园区统筹发展的东风，首先在各市级园区与周边镇街之间进行土地统筹，建立土地统筹工作机制和利益分配和利益共享机制，提高对重大项目的承接能力和产业用地效率。

　　6、完善我市产业用地项目评价考核办法,加强已出让土地的用地监管

　　对今后新增出让的产业用地，由各镇街政府和园区管委会聘请有资格的第三方机构对履约监管协议书执行情况进行评估并出具意见书，并报市级有关职能部门进行审核；市经信部门要会同发改、规划、国土资源、财税、招商引资等部门，不定期对镇街、园区履约监管协议书执行情况进行抽查，抽查结果报市政府同意后予以通报。对没有履行履约监管协议书的项目和企业要限期整改，整改后达不到要求的项目按照协议要求追求其违约责任。坚决改变以前出让土地后不履行用地协议、监管部门不进行监管导致用地条件流于形式，产业用地效率低下的状况。

　　7、健全对政府部门的产业用地节约集约管理的考核制度

　　要建立政府管理部门及其工作人员节约集约用地评价考核机制，增强节约集约用地责任感，强化用地监管力度。加强考核管理，将考核结果纳入政府政绩考核指标体系，制定相应奖惩措施。围绕已批土地实施率和供应率、地均固定资产投资强度和产出强度、存量土地盘活和闲置土地查处、土地统筹规模等指标，把建设用地节约集约作为土地管理年度量化考核的一项主要内容，考核结果与新增用地指标下达和用地报批挂钩，倒逼镇街提高节约集约用地水平。

提案者： 民进市委会

市规划局答复内容:


东规议函[2017] 69号

关于报送东莞市十三届政协一次会议提案第20170292号会办意见的函

市国土局：
市第十三届政协一次会议第20170292号提案《加强产业用地管理，提升我市产业用地节约集约利用水平的建议》收悉。根据我局职能，经研究，现将会办意见回复如下：
    一、目前，我市建设用地资源紧张，产业用地规划利用宜优先考虑盘活存量资源。一方面，《东莞市城市总体规划（2016-2030年）》强化空间开发管制，严守生态底线，科学划定禁、限建区，生态保护红线，以及城镇开发边界，实现建设规模“微增长”，再到“零增长”；优化完善城市更新的政策机制，推进存量空间的提质升级。另一方面，鼓励镇街推进“工改工”三旧改造项目，以促进产业升级，提高土地利用效率。
二、在规划统筹方面，《东莞市城市总体规划（2016-2030年）》提出实施“分区统筹、强心育极、融入湾区、对接广深”的空间发展策略。按照“同类型经济区一体化”理念统筹市域空间发展，构建“一中心四组团” 的市域空间结构，形成职能分工、功能互补、各具特色的市域中心体系。同时以水乡、松山湖片区为试点，推动园区统筹发展，探索以同类型经济区一体化的理念构建“一中心四组团”的分区统筹发展格局。目前我局已配合成立水乡片区、松山湖片区直属分局，为园区统筹联动发展提供机构保障，同时正协助松山湖（生态园）开展《松山湖（生态园）统筹片区联动发展战略研究》工作，牵头制定《关于园区及其统筹区域和次发达镇开展多规融合的工作方案》，通过逐步开展市级园区及周边镇、次发达镇的“多规融合”工作，以此为产业用地统筹利用提供规划依据和制度保障。
三、地方产业发展首先应符合国家、省、市相关产业政策，也应符合城市总体规划制定的产业发展策略。向市场投放产业用地前，宜结合相关产业政策、城市总体规划等制定相应的土地出让条件。 



国土局答复内容:

东莞市国土资源局
东国土资函〔2017〕1849号

对东莞市政协第十三届一次会议
第20170292号提案的答复

民进市委会：
贵单位提出的加强产业用地管理，提升我市产业用地节约集约利用水平的提案收悉。近年来，随着我市加快经济社会结构性调整，各项生产性、生活性、生态性用地需求显著增加。面对土地资源短缺这一矛盾，我市坚持把节约集约用地作为国土管理的根本之策，着力严控新增用地，大力盘活存量用地，提高土地产出水平，受到国土资源部、省国土资源厅的充分肯定。
（一）强化规划统筹，空间格局全面优化。注重发挥土地规划的引领作用，通过土地空间优化打造产业和发展平台，打破城乡界线、行政区域界线整合建设用地。一是突出规划引领地位。大力推进“三规融合”，重新确立了“一中心四组团”的城市格局，构建了大疏大密、组团式发展的土地利用新布局。结合镇级土地利用总体规划中期评估修订，重新划定城乡增长边界，将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田。大力实施建设用地减量规划，率先在水乡地区减少城乡建设用地规模10.5平方公里，用于生态建设。二是强化土地统筹整合。狠抓建设用地整合和农用地统筹，集中资源推动产业转型升级。在符合国家法律法规和土地利用总体规划的前提下，打破城乡界线、行政区域界线，采取土地收购、零拆整建、空间腾挪等方式整合建设用地。近年来，我市整合1000亩以上的连片大地块近10万亩，灵活创新“招拍挂”并联作业、协商收购等方式加快供地速度，有效保障了华为、中粮等重大项目落地。通过地块调整、土地整治等手段，推进农用地整合，实现耕地集中保护，规划建设了总面积4.5万亩的12个现代农业产业园，实现了耕地集中保护和规模经营，为探索现代农业、观光农业奠定了基础。三是实施土地生态修复。以创建国家生态市为目标，集全市之力推进土地生态修复，由国土、环保、水务、农业等部门对水体修复、河道整治、土壤改良、农用地结构调整等进行综合整治。近五年全市共投入2.5亿元对56个采石场进行整治复绿。2016年全市通过“进一退一、增一减一”等方式，完成增减挂钩1286亩，有效缓解建设用地报批与耕地“占优补优”矛盾。
（二）深化节约集约，用地效益大幅提升。按照“增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的原则，逐年减少新增建设用地，大力盘活存量建设用地，全面提升节约集约用地水平。2016年单位建设用地二、三产业产值由2012年的4.54亿元/平方公里增加到5.84亿元/平方公里，增长28.6%，单位建设用地固定投资额由2012年的1.07亿元/平方公里增加到1.33亿元/平方公里，增长24%。一是严控新增用地。统筹年度新增建设用地指标，优先保障重点工程、优质项目和民生工程用地，确保用地指标70%以上用于重大项目。2016年省共下达我市新增指标11900亩（农转10178亩），除农村建房专项指标外，其余指标已全部使用完毕。二是提升用地门槛。多部门联合建立量化评优机制，从投资强度、容积率、建筑密度等方面着手，不断提高用地准入门槛，目前规定全市新增建设用地投资强度不得低于每亩150万元，重大产业项目不得低于每亩600万元。三是落实批后监管。率先在全省国土系统成立了批后监管科，开发了土地利用动态巡查监管平台，实现了对土地批、供、用、补、查各个环节的全程动态监管。每年按15%下达盘活任务，倒逼镇街政府主动盘活存量土地。2014、2015、2016年连续三年我市存量土地供应量超过新增用地，依靠存量稳增长逐渐成为全市用地保障的主旋律。四是强化绩效评估。制定全市建设用地绩效考核办法，全面考核新增建设用地、“三旧”改造土地和存量土地的经济效益、生态效益和社会效益。针对新型科技创新项目在产业业态、规划布局、开发功能等方面，与传统独立选址的科研用地具有较大差异的问题，开展新型产业项目用地管理研究。同时针对供地瓶颈出台加快供地文件，落实镇街（园区）、部门、企业等各方责任，共同促进供地效率提高。建立快速绿色通道制度、项目供地前期工作联动机制和项目约束机制，进一步简化公共设施供地手续，灵活采取限期供地、指标调整等措施督促镇街（园区）加快供地。
（三）力推“三旧”改造，用地空间不断拓展。坚持把“三旧”改造作为拓展用地空间、推动产业转型的重要举措，将“工改工”作为“三旧”改造主方向，鼓励和引导旧厂房改造引进科技创新企业和项目，2016年成为省“三旧”改造支持科技创新工作联系点。一是着力抓好配套政策机制。建立了市、镇两级工作机构，先后出台了《东莞市“三旧”改造实施细则》、《加强常态化全流程管理的方案》等系列配套政策文件，搭建起涵盖财政税收、土地管理、城市规划、拆迁补偿、行政审批等多方面、全流程的政策体系。二是着力抓好城市规划管控。2010年、2012年、2015年先后三次编制、修编“三旧”改造专项规划，特别是2015年修编划定了改造核心区、产业保障区、生态保护区、历史文化及特色保护区、战略统筹区五类政策区，有区别、分策略推进“三旧”改造。三是着力抓好连片组团改造。大力推进东莞市东城黄旗南片区、麻涌滨江片区等5个连片组团式改造试点（面积合计约1.4万亩），引进了一批重大项目，完善了一批基础设施，促进了连片“三旧”用地资源整合。四是着力抓好产业升级改造。出台了财政补助、税收分成、产权分割等产业升级改造专项扶持政策，推动了一批“工改工”项目，大力推进连片旧工业区活化更新。2010—2016年，全市累计完成改造1.54万亩，正在推动改造2.4万亩，拓展用地空间约5837亩，直接拉动投资约534亿元，产业转型升级类项目改造后当年期产值比改造前增长了1.4倍。
下来，我市将把握好习总书记提出“四个坚持、三个支撑、两个走在前列”要求，牢牢抓住经济社会转型这条主线，深入开展国有土地使用权作价出资（入股）政策研究，为轨道交通等大型公共基础设施建设搭建融资平台。研究差别化供地政策，探索弹性出让年限、先租后让、租让结合等多种出让方式，逐步建立以租赁方式供应为主、出让方式供应为辅的工业用地供应制度，降低企业用地成本，继续提升我市节约集约用地水平，为经济社会发展提供土地资源保障。

办理单位： 国土局,市规划局