市委政法委关于进一步加强我市出租屋管理的建议
的答复
尊敬的李瑞峰同志：
您《关于进一步加强我市出租屋管理的建议》转由我委主办。现综合有关部门意见，就您的建议答复如下：
经济发展必然带来人口流动，人口流动必然产生房屋租赁需求，出租屋是改革开放、市场经济以及城镇化发展下的必然产物。我市出租屋数量庞大，做好出租屋服务管理工作，对于改善社会治安、维护社会稳定、优化城市管理、促进全市经济社会持续健康发展具有十分重要的意义。市委市政府历来高度重视出租屋管理工作。2004年，市政府成立了市出租屋及租住人员管理办公室，相关职能从公安部门正式归口至市政府统筹管理。其后，机构名称及其职能范围几经更迭（2006年更名为市流动人员和出租屋管理办公室），至2008年市新莞人服务管理局正式成立，负责统筹全市新莞人和出租屋服务管理工作，各镇街相应成立了32个新莞人服务管理中心和621个社区工作站，分别配备了中心专职工作人员630多人和社区出租屋管理员4500多人，构建起了“两级政府、三级管理”的工作架构。2014年，市政府将原市新莞人服务管理局职能划入市人力资源局，各镇街中心亦同步进行了调整。2016年，根据《关于调整市人力资源局（市新莞人服务管理局）机构编制事项的通知》（东机编）〔2016〕15号），明确将出租屋服务管理职能划归市委政法委承担。
当前，我市全面启动“智网工程”，这是加强和创新社会治理的重要举措，也为加强和改进我市出租屋服务管理工作提供了难得的机遇。经初步研究，我们认为可依托“智网工程”，将出租屋服务管理工作纳入其中，进一步实现出租屋服务管理的规范化、制度化、网格化和责任化，不断提升出租屋服务管理效能。有关工作情况和建议报告如下：
一、基本情况
出租屋是指旅馆以外以营利为目的，市民私有或单位所有的出租给他人居住的房屋。概括起来，我市出租屋具有 “三大、两杂、一难”特点：
（一）存量大。目前，在市新莞人信息管理系统上登记备案的出租屋共27.6万栋（套）（房屋层数在2层及以上的以栋为备案单位，层数为1层的以套为备案单位），其中房屋层数为1层的（包括平房、商品房等）共10.97万套、占总数的39.7%（其中商品房1.3万套、占总数的4.7%），3-6层的共15.6万栋，约占总数的56.5%。出租房间约225.4万间（平均面积10-30平方米/间，下同），建筑面积约9230.5万平方米，已出租面积约3258.8万平方米，容纳流动人口总数约达460万人。
（二）租赁市场价值大。2016年6月，我委信息化科进行抽样调查显示（每镇街选取100间出租房间），当前出租屋月平均租金为220元/间，以备案的225.4万间出租房间计算，合计年租金近60亿元。此仅为已备案出租屋数量，加上备案率较低的住宅小区出租屋（已备案住宅小区出租屋仅占备案总数的4.9%），该数据将会更大。另据不完全统计，全市住宅小区出租房年租金下限值约为10亿元。两项之和，我市出租屋租赁市场价值近70亿元。以30%空置率计算，实际年租金收入逾50亿元，相当于我市（2015年户籍人口195.01万人）每人每年可从中取得租金收入2500元以上。
（三）自建比例大。我市出租屋来源主要分为自建房（含集体集资建设）及商品房两种，且自建房占总数80%以上。自建出租屋多是户籍居民在宅基地或农村集体土地上建设，大多没有房地产权证，未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。据市新莞人信息系统显示，27.6万栋（套）出租屋中，有房地产权证的仅1.97万栋（套），有土地证的为2.99万栋（套），有房屋所有权证的为0.85万栋（套），其余21万多栋（套）均没有以上任一证件。换言之，超过80%的自建出租屋未按程序完成施工报建及验收手续。据2015年原新莞人服务管理局出租屋业务协调科抽样调查100栋出租屋结果显示，报建及审批等手续齐全的仅12栋。
（四）出租屋类型复杂。从分布来看，分为集中型、分散型、工厂集体宿舍型及住宅小区型，前三种类型约占总数的80%以上。从经营主体来分，包括个人自主经营管理、二手房东承包经营管理、委托他人经营管理等三种模式，其中全市二手房东2万多人，承包管理的出租屋占全市总数的三分之一。从租期来看，存在长租（租期半年以上）、月租、日租、时租等多种类型，不少大型出租屋（尤其是二手房东承包的房屋）甚至同时设置各种租期的房间。
（五）租住人员复杂。据调查数据显示，出租屋租住人员中，单身居住占37.2%、集体宿舍居住占27%、合伙居住占14.7%、家庭居住占21.1%，以单身及集体宿舍居住居多，家庭型居住比例逐年上升；从职业类型来看，租住人员以生产工人居多、约占66.5%，其次为商业及服务业工作人员、各占10%左右，同时还存在大量的无业人员、约占5%。
（六）服务管理难。我市大量的出租屋既带来了巨额租赁收益，也对社会管理造成了较大压力。不法分子往往利用相关部门的管理漏洞、法律法规的空子，在出租屋内开设黑诊所、黑网吧、黑作坊、涉“黄赌毒”场所等，极易引发偷窃盗抢等各类影响社会安全稳定的恶性事件。据统计，去年以来各镇街新莞人服务中心协助公安等有关部门，排查管控出租屋“五类人员”（无合法证件人员、无固定居所人员、经济收支反常人员、“两劳”无业人员、涉案可疑人员）3200多人，协助抓获违法犯罪嫌疑人800多人、打掉犯罪团伙50个，出租屋管理依然形势严峻。
二、主要做法
2016年，出租屋管理职能由市新莞人服务管理局划归市委政法委，负责统筹协调全市出租屋管理工作，相关具体工作由有关职能部门负责。在各级各部门的共同努力下，我市出租屋管理工作取得了一定成效。主要做法如下：
（一）将出租屋管理纳入“智网工程”。去年2月，东莞市开始全面实施社会服务管理“智网工程”，以网格化管理、社会化服务为方向，运用信息化手段，有效整合基层公共服务管理资源，着力提升社会治理水平。围绕省委政法委提出的“公共安全隐患排查、矛盾纠纷隐患排查、社会治安隐患排查”三大任务，我市将出租屋人口管理、治安管理、消防管理等出租屋管理有关事项作为全市首批入格事项，率先纳入网格化管理。着力推动出租屋管理各项措施落实到基层，各镇街网格管理员按照市的统一部署，利用手机APP等信息化手段，积极开展有关出租屋建档、人口信息采集等出租屋管理方面的基础工作，实现对出租屋的电子建档和信息化管理，有效提高了出租屋的管理效率，切实做到以屋管人、以网格治屋。
(二)推行出租屋综合管理。一是实行分类分层次管理。对集中型出租屋实行封闭、半封闭式管理；对分散型出租屋，实行“专人分管、专人负责”的旅业式管理，做到“人来登记、人走注销”；对工厂集体宿舍，实行企业自管和纳入社区联防式管理；对物业式托管出租屋，督促物业公司及中介机构落实协管，并实行抽查式管理。据不完全统计，全市实行分类管理出租屋占75%以上，有效提升了出租屋规范化管理水平。二是落实日常巡查。按照管理权和执法权分离原则，各镇街新莞人服务管理部门行使管理权，负责出租屋日常登记、备案、巡查等管理工作。三是加强综合整治。各职能部门依法行使执法权，对管理员巡查发现的问题实行执法处理，并由相关部门或镇街政府定期组织出租屋专项整治行动。
(三)推行出租屋综合服务。一是推广出租屋及租住人员意外保险。通过镇街财政统保、村级财政统保、出租屋主及新莞人自行购买等多种方式，去年全市共办理新莞人人身意外保险174.1万份，出租屋综合险投保面积384.5万平方米，受保人数逾214万人，理赔48宗。二是加强安全文明出租屋创建。按照“三无五有”（无隐患、无事故、无案件，有申请、有设施、有证照、有登记、有管理）标准创建“安全文明出租屋”，并引导新莞人租住，目前已创建 “安全文明出租屋”3.6万栋（套），复查安全文明出租屋2.8万栋（套），取消安全文明出租屋144栋（套）。
三、工作计划
出租屋管理是一项长期性和系统性工程，也是当前社会管理中难度最大、基础最薄弱且不容忽视的重要内容。根据我市出租屋管理现状，结合当前我市着力开展社会服务管理“智网工程”，推进社会治理能力和体系现代化的工作实际，下一步，我们将从以下几个方面着力，做好出租屋管理工作：
（一）进一步理顺管理体制。2016年，经市委市政府同意，市编办将出租屋协管职能从市人力资源局纳入市委政法委。但是，目前我市各镇街新莞人服务管理中心仍在独立运作，职能基本不变，对上无明确的主管部门，对下则无可用之兵，加上社区基层户管员队伍已被整编进入社区网格管理员队伍之中，其地位尴尬，难以履职。为此，我们计划以全市推行“智网工程”为契机，彻底理顺出租屋管理体制，确保“智网工程”顺利推进，确保出租屋服务管理有力有序。一是调整管理职能。由于政法委是党委机关，出租屋管理涉及具体操作层面，相关工作应由政府部门统筹协调为妥。结合我市出租屋内治安问题隐患较多的实际，为加大管理整治的力度，计划市镇两级设立流动人口和出租屋服务管理工作领导小组，并与市综治委在市公安局设立实有人口管理组（综治委八大工作组之一）的做法一致，在市镇两级公安部门设立流动人口和出租屋服务管理工作领导小组办公室，由各级公安部门统筹负责出租屋管理工作，加快构建“政府统筹、公安牵头、部门协同、各方参与”的出租屋管理格局。二是整合服务职能。目前新莞人服务管理部门主要承接的服务职能有三项，一是积分入户，二是积分入学，三是税收代征（受市地税局委托）及出租屋备案登记（受市房管局委托）。市一级层面，由市人力资源局（市新莞人服务管理局）统筹积分入户工作，市教育局统筹积分入学工作，市委政法委指导镇街协助税收代征及出租屋备案登记工作；镇街一级层面，上述三项职能均由新莞人服务管理中心负责落实。由于自2016年5月份以来，随着社会服务管理“智网工程”工作不断推进，镇网格管理中心（新莞人服务管理中心）作为“智网工程”落实执行部门，在原有工作职能不变的情况下，工作重心也随之向“智网工程”转移。虽然职能上还是受房管和税务的委托，一直延续协助房屋租赁登记备案和房屋租赁税收代征的相关业务，但由于2010年5月25日市府办颁布的《关于印发<东莞市出租房屋税收征收管理实施办法>等六份文件的通知》（〔2010〕53号），于2015年6月30日到期。其工作开展实际上是无法可依。我们计划建议市政府把新莞人中心的积分入户、积分入学、税收代征、出租屋备案登记等服务职能剥离，由各个职能部门根据实际情况组织实施，亦可结合各级“放管服”改革工作口径逐步纳入“一门式一网式”实体办事窗口和工作体系中，不再在镇街新莞人服务管理中心单设窗口办理。三是合并镇街新莞人服务管理中心牌子。上述管理和服务职能调整后，镇街新莞人服务管理中心的主要工作职能将侧重于出租屋日常巡查和问题隐患信息反馈等方面，与市编办文件规定在该中心基础上加挂网格管理中心的牌子后所赋予的网格管理职能相一致。我们计划提请相关部门从工作实际出发，合并镇街新莞人服务管理中心牌子，改挂镇街网格管理中心牌子，原工作人员维持不变，争取正式编制，以此进一步明晰镇街网格管理中心（新莞人服务管理中心）的工作方向，提高工作成效，实现相关职能部门的精准执法，更好地推进社会治理的精细化。
（二）进一步明确责任主体。根据市编办《关于各镇街新莞人服务管理中心增挂网格管理中心牌子的通知》（东机编 [2016 ]80号）规定，各镇（街道）网格管理中心主要任务是：负责对辖区社会服务管理网格化工作的组织实施，综合监管和协调服务；负责对辖区各有关单位、村（社区）开展社会服务网格化工作进行督促指导，检查评价；负责对辖区网格管理员进行日常管理和监督考核等。为进一步明确各部门对于出租屋管理的责任，我们计划提请以市委或市政府规范性文件的形式，进一步规范出租屋管理责任主体，杜绝一些本应由其他部门承担的管理职能全部推到新莞人服务管理部门（网格管理中心）。重申相关职能部门是出租屋相关业务的主管部门，其中，公安、消防部门是房屋租赁治安消防安全管理的主管部门，房管部门是房屋租赁的主管部门，税务部门是租赁税的主管部门等，各主管部门应切实履行制定标准、确立规范、实施监管和执法查处职责。
另外，针对消防、房管等部门关于出租屋概念、类型及管理要求互有冲突的规定，如消防部门认为层数超过7层即不属于出租屋范畴，房管部门认为存在租赁行为即为出租屋等存在冲突的概念，我们计划组织相关部门尽快在全市统一出租屋的定义、类型及管理要求，对纳入各部门管理范畴的出租屋类型予以明确区分，防范政出多门、部门要求交叉冲突，影响基层工作开展。
（三）进一步完善制度规范。近年来，我市在出租屋管理出台了相关管理办法，但由于这些办法缺乏法律的强制约束力，职能部门在日常管理中遭遇不少阻力。相对于这些管理办法，地方性法规在法律效力方面明显提高，对于被管理对象而言，也更具威慑力。为此，我市正利用地方立法权，加快出租屋服务管理领域的立法，确保全市出租屋管理在法治的框架内有序推进。一是尽快出台房屋租赁方面的法律法规。充分利用我市新获取的地方立法权，比照我市城市管理领域的同类操作经验，加快建立出租屋和流动人口服务管理领域的法规体系，同步解决上位法不具体、难执行，基层镇街和社区管理依据不足、执行难的老大难问题。二是建立出租屋经营行业标准。严格来说，房屋租赁属于市场行为，理应受市场准则和行业标准约束。配套出台我市出租屋及其经营标准、准入、退出方面的政策制度，进一步明确细化房屋出租条件，提高出租屋经营者的违法成本，促进业主依法出租、出租屋经营者依法依规经营。三是鼓励发挥乡规民约作用。目前，我市已有多个镇街利用乡规民约，建立将辖区出租屋安全自律与村民分红挂钩的“土政策”，对出租屋日常管理具有十分明显的作用，也容易为当地群众接受，将适当全市推广。
（四）进一步加强综管综治。一方面，完善出租屋问题隐患排查反馈机制。建立健全出租屋问题隐患排查治理和规范管理制度，实现隐患排查治理常态化、制度化。特别是以“智网工程”为依托，以社区、居委会为单位，实行定人、定岗、定区域的制度，以出租屋和居住人口为排查对象，全面排查出租屋内存在的治安、消防、计生、工商等隐患，并及时反馈相关职能部门，实行动态跟踪管理，防止“死灰复燃”。另一方面，加强出租屋综合执法整治。按照“标本兼治、综合治理”和“谁主管、谁负责”的原则，实行责任捆绑、整体联动，由各职能部门根据职能分工，加强重点区域和存在重大问题隐患出租屋联合执法，依法打击出租屋内“黄赌毒”、无证经营等违法犯罪行为，整治“三小场所”、生产储存易燃易爆物品的出租屋以及制假售假的小加工厂。对不配合、未能整改到位的出租屋，依法给予罚款、拆除、查封、搬迁等相应处罚，保持出租屋整治高压态势。加大对违规业主、物业公司处罚力度，确保住宅小区内的出租屋全面纳入管理。
（五）进一步深化队伍建设。一是加强专职队伍建设。结合“智网工程”的推进，减少网格管理员（原户管员）与社区利益捆绑，推进镇街网格管理中心对网格管理员的统一归口管理，真正实现网格管理员专职专用。严格落实“智网工程”关于网格管理员薪酬待遇的要求，确保网格管理员月收入不低于3000元。二是加强社会协管队伍建设。探索成立出租屋社会协管员及联络员队伍，推行新莞人自我服务管理、出租屋联组管理等模式，逐步扩充社会力量参与出租屋服务管理工作。
（六）进一步创新管理机制。大力创建宜居出租屋，发动出租屋楼（栋）长、业主、物业公司、用人单位等社会各方面力量，建设楼（栋）长、义工协会等群防群治团体，加强邻里互助，动员他们履行管理出租屋的义务和责任，自觉整改出租屋问题隐患，自觉优化社区环境，提升社区居民自治管理水平，形成专群结合，共建共享的社会互动大格局。
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办理单位： 市委政法委
案由: (20170165)关于进一步加强我市出租屋管理的建议
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