内    容：
  　不动产是指土地、房屋、林木、海域等定着物。2016年7月1日起，我市全面实施不动产统一登记，统一由市房管局（不动产登记中心）办理土地使用权，房屋所有权、耕地和林地承包经营权，海域使用权等权利登记。原已颁发的各类证书继续有效，逐步替换旧证书，目前经统计全市已发出7万多份不动产权证。但由于东莞属于典型“房、地分设”地区，多年来国土、房管各自适用上级部门在不同时期颁布的法律、法规，用各自不同的程序、依据、标准和手段开展登记工作，产生了大量房、地不一的登记事项，导致进入不动产统一登记以后，部分业务因此停办，许多原来已经发出的房产证无法再继续办理交易过户和抵押业务，对此群众和企业意见强烈，处理不慎易引发重大行政风险和政府赔偿，影响社会稳定，具体表现在：
　　一是群众已办理房产证的存量商品房不能交易过户。由于历史原因，我市个别存量商品房存在不符合登记规则的问题。例如超出原批准用地红线、建筑物跨占不同宗地；或土地用途与房产用途不符，与规划批准用途不符；以及使用年限不符，如多宗土地拼接为一宗项目，项内各宗土地的使用年限各不相同；项目属性不明，如缺少商品房立项批复文件，没有分割销售许可，房改房与商品房混杂，同一宗项目内包括出让和划拨甚至集体土地等多种属性土地等。以上不同情形可能互相交叉竞合，同一项目楼盘可能同时存在多种不合规情形。特别是在房地产开发起步较早的镇街更为明显，例如1992年建设的常平中昌丽城小区， 1993至1994年建设的长安镇的长盛花园别墅，2004年建设的莞城盈锋广场二期。由于这些问题房产已经办理了房产证，部分还办理多手转移、抵押登记，涉及群众较多，若不区分处理，很可能造成新的社会问题，损害群众利益。
　　二是企业已流转的集体土地及其上盖房屋不能办理抵押登记。不动产是企业的重要资产，不动产抵押是企业融资的主要渠道。据统计，2010年至2015年，东莞全市办理国有抵押土地面积约6500万平方米，金额约1447亿元；办理房产抵押面积约1亿1千万平方米，金额约4167亿元，有力支持了企业发展。但不动产统一登记实施后，根据《物权法》和《担保法》相关规定，集体土地不能单独抵押，乡镇村企业建筑物抵押的，其所占集体土地一并抵押；原来市房管局为支持地方经济发展，对各类主体使用集体土地建成的合法建筑物均允许办理抵押登记的做法已经取消。登记机构已暂停办理集体土地及地上建筑物抵押登记，造成较大反响，一方面原抵押登记如不允许续期将严重影响金融稳定和企业经营；二方面禁止新办集体土地抵押登记与省政府规章以及国家推动集体土地入市政策趋向不符。尤其是受各种因素叠加影响，近来东莞经济社会转型升级面临一定压力，企业技术更新和科技投入对资金周转需求进一步加大，普遍希望不动产登记机构能够进一步优化政策，提高效率，支持实体经济发展。
　　
建    议：
　　一、围绕强化金融扶持，有效支持实业的目标，对不动产抵押登记的审查方式、适用范围进行研究，在不明显违反法律的情况下进行改革：
　　一是允许已经流转的集体土地进行抵押登记。广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（省政府第100号令）明文允许办理集体土地抵押，虽然与国家上位法存在冲突，但是省政府100号令仍属生效地方政府规章，可以作为行政依据，亦符合国家推动集体土地入市的政策趋势。结合我市经济社会发展现状，集体建设用地占比较大，其中不乏大型重点投资项目，企业转型升级融资需求迫切。因此建议允许原来已经抵押登记的集体土地可以继续抵押，其他方式使用的集体土地，按法规办理流转出让手续后方可抵押。
　　二是放宽地上建筑物合法性审查。由于历史原因，我市相当一部分建筑尚未办理《房屋产权证》甚至未办理报建手续，不符合房地一并抵押、违法建筑不予登记的规定。根据《物权法》第三十、一百四十二条对合法建造房屋物权的认可，目前申请人需要提交市住建部门出具的建筑物权属证明后，予以办理抵押登记。由于部分镇街住建部门对于未完善报建手续的地上建筑物不予出具书面证明，土地使用权人难以实现抵押融资。建议适当放宽审查。由抵押双方自担风险，由双方书面申请仅将经合法登记的不动产权利纳入抵押登记范围，并在不动产权利证书上明确注明地上建筑物权利瑕疵。
　　二、宽严相济、综合施策，妥善解决群众不能办理不动产登记的问题。
　　从近期建议，住房问题攸关群众切身利益，关乎政府公信力和社会稳定，对存在历史问题的产权证书，现阶段不能轻易否认其合法性。但由于完善手续政策复杂，需时较长，对正常交易影响较大；且群众通过市场价格购得房屋，交易时对历史遗留问题并不知情，由此蒙受损失并不公平。因此建议市政府及相关有权职能部门对问题楼盘作出“特事特办”的特殊处理。对存在历史问题的存量商品房，由项目开发商或原投资建设单位出具承担后续整改责任的书面承诺，或明确相关行政主管部门的监管职责后，允许购房群众按原登记产权状况办理过户、抵押等登记。目前，河南省、河北石家庄、湖南郴州、广东惠州等地区已出台相关的解决措施，可以借鉴研究后制定细化的操作办法。
　　从长远建议，追本溯源逐步完善历史用地规划报建手续。不动产登记只是对不动产权属和状态的确认，不能依法登记的问题，实际上不仅是登记部门的职责，更是上游有关部门需要把好关的问题。建议将不动产历史遗留问题作为我市深化改革的主要课题，以市委深改组的名义研究和制定相关政策，就处理不动产登记历史遗留问题，按照不同的时间节点、不同的政策背景、不同的房屋性质，来追补、完善发改、规划、土地、住建、消防、房管等部门相关审批手续出台具体指导意见，彻底消除不动产登记隐患。同时，对各部门确实由于政策监管原因无法补办相关证照的，建议考虑由市委市政府“兜底”特事特办对历史遗留问题予以追认。
　　三、充分做好应对可能带来的冲击。要做好应对不动产登记产生的行政复议、行政诉讼、国家赔偿、责任追究的冲击准备，适当时候考虑建立赔偿基金，树立政府担当形象，做好舆论引导和风险评估、控制，及时回应市民诉求，解释政策和历史遗留问题，最大限度降低因登记错误造成的社会影响。要实事求是地分清情况追究错误登记责任，对政策不完善、规范不明确造成的，责任不在具体经办人员，不应追究责任；对钻政策空子，故意弄虚作假、违法办证的，该撤证的撤证，该查处人员责任的严肃追究。
　　

提案者： 民建市委会

　　住建局：

　　关于报送东莞市政协第十三届一次会议第20170042号提案会办意见的函
　　市房管局：
　　民建市委会提出的关于《关于解决不动产登记过程中影响企业群众利益的几个问题的建议》的提案收悉。经认真研究，我局会办意见如下：
　　一、民建市委会提出“解决不动产登记过程中影响企业群众利益的几个问题”的工作建议具有积极的现实意义。建立并实施不动产统一登记制度，是中央全面深化改革的重要组成部分，是一项重要的、系统的改革工程，对激发市场活力、方便企业和群众，保护不动产权利人合法权益，具有十分重要的意义。民建市委会的提案，及时反映了民意。
　　二、市政府高度重视，统筹协调、理顺工作机制，努力化解不动产登记历史遗留问题。2017年1月11日，由张少康副市长主持，市政府组织市委政研室、市发改局、市国土局、市住建局、市农业局、市林业局、市法制局、市规划局、市城管局、市海洋渔业局、市房管局、市公安消防局等部门召开协调会，专题研究不动产登记若干历史遗留问题。会议原则同意市国土局和市房管局上报的《关于解决不动产登记若干历史遗留问题的请示》、《关于解决我市公有住房有关问题的请示》相关内容，明确成立由副市长任组长，相关部门分管领导为成员的不动产登记联席工作小组，建立我市不动产统一登记联席会议制度，完善部门联动协调机制，研究解决重大疑难问题。其次，会议明确由市国土局和市房管局牵头，相关部门积极配合，从尊重历史、实事求是的角度出发，建立“一企一策”的补办工作台账，按“分门别类、先易后难”工作思路，主动作为，积极化解产业项目不动产登记补办及确权问题。对不动产登记涉及的历史遗留问题，我市正在统筹协调、理顺工作机制，逐步消化解决。
　　三、住建局尊重历史完善手续，积极配合部门解决不动产登记难问题。我局十分重视和关注因历史原因造成群众未能完成不动产登记问题，对当前我市不动产登记遇到的各种历史遗留问题中涉及我局职能的事项，我局均从尊重历史、实事求是的角度出发，主动作为，努力配合企业和个人完善工程施工、销售等环节的有关手续，配合有关部门解决不动产登记难问题，力求消除登记风险和隐患。
　　为妥善处理历史遗留问题，顺应我市产业结构调整和城市有序发展的需要，市政府于2009年出台了已建房屋（不含私人住宅和商品房）补办房地产权手续的政策措施《关于印发<东莞市已建房屋补办房地产权手续总体方案>的通知》（东府﹝2009﹞41号）。为优化完善我市已建房屋补办政策审批流程，2016年市政府出台了《东莞市人民政府办公室优化我市已建房屋补办房地产权手续工作优化审批程序问题的通知》（东府办会函〔2016〕123号）。根据《东莞市已建房屋补办房地产权手续总体方案》及市相关补办政策要求，对纳入市补办台账的，我局积极配合按规定为群众（企业）补办《建设工程施工许可证》、《房屋建筑工程和市政基础设施竣工验收备案证书》，或《房屋安全检查证书》。
　　四、关于“要求市住建部门出具的建筑物权属证明”问题的说明。提案来文建议一中第2点提到“由于历史原因，我市相当一部分建筑尚未办理《房屋产权证》甚至未办理报建手续，不符合房地一并抵押、违法建筑不予登记的规定。根据《物权法》第三十、一百四十二条对合法建造房屋物权的认可，目前申请人需要提交市住建部门出具的建筑物权属证明后，予以办理抵押登记。由于部分镇街住建部门对于未完善报建手续的地上建筑物不予出具书面证明，土地使用权人难以实现抵押融资。” 由于我局没有出具“建筑物权属证明”的职能，就房地产项目而言，依法依规办理建设手续的房屋已具备规划许可、施工许可（如《建筑工程施工许可证》（或施工执照））等证件，证件上也已标注明确建设单位（建筑物权属来源）情况，因此我局认为无须再出具书面证明文件作为建筑物权属来源证明。若建筑工程项目未向住建部门办理施工报建手续，住建部门也不能判定建筑物、构筑物及其附属设施是否为《物权法》第一百四十二条所述的建设用地使用权人建造。因此，不应采用此种方式证明未完善报建手续的地上建筑物权属。

　　实行不动产统一登记，涉及政府多个部门，需要由政府统一领导，部门积极配合，方可解决不动产登记过程中影响企业、群众利益的问题。下一步，我局将按市政府的要求，结合我市实际，主动作为，配合市相关部门积极稳妥推进我市不动产统一登记工作。

市规划局:
东规议函[2017] 21号

关于报送东莞市十三届政协一次会议提案第20170042号会办意见的函

市房管局:
东莞市十三届政协一次会议提案《关于解决不动产登记过程中影响企业群众利益的几个问题的建议》收悉。经研究，我局会办意见如下：
完善对于在不动产登记中出现的各种历史遗留问题，市国土资源局联同贵局于2017年1月向市政府报送《关于妥善解决不动产登记若干历史问题的请示》，建议待市政府对该请示作出批复后，我局按工作职能积极配合实施。

东莞市国土资源局
东国土资函〔2017〕1260号

关于东莞市政协第十三届一次会议
第20170042号提案的意见

东莞市房产管理局：
民建市委会提出的“关于解决不动产登记过程中影响企业群众利益的几个问题的建议”提案已收悉。现我局意见如下：
关于该提案中对历史遗留问题处理的建议我局予以认可。我市属于典型的“房、地分设”地区，多年来国土、房管各自适用上级部门在不同时期颁布的法律、法规，用各自不同的程序、依据、标准和手段开展登记工作，导致了大量房、地不一的登记事项。随着统一登记深入推进，数据库全面整合，房、地不一致问题逐渐大规模暴露。尤其值得注意的是，“房地不一”问题的实质不仅仅是土地登记、房产登记不一，而是立项、土地、规划、报建、房屋不一，反映的是不动产开发建设全流程的监管问题。
目前，我局已对提案所述历史遗留问题进行调查梳理，形成《关于妥善解决不动产登记若干历史遗留问题的请示》、《关于进一步改进抵押登记工作的请示》报至市政府，待市政府批准后遵照实施。
特此回复。

广东省东莞市房产管理局
东房函[2017]155号
关于东莞市第十三届一次会议
第20170042号提案的答复
民建市委会：
贵会提出的《关于解决不动产登记过程中影响企业群众利益的几个问题的建议》提案收悉。经认真研究，答复如下：
    一、贵会提出“解决不动产登记过程中影响企业群众利益的几个问题”的工作建议具有积极的现实意义。建立并实施不动产统一登记制度，是中央全面深化改革的重要组成部分，是一项重要的、系统的改革工程，对激发市场活力、方便企业和群众，保护不动产权利人合法权益，具有十分重要的意义。你会的提案，及时反映了民意。
    二、市政府高度重视，统筹协调、理顺工作机制，努力化解不动产登记历史遗留问题。2017年1月11日，由张少康副市长主持，市政府组织市委政研室、市发改局、市国土局、市住建局、市农业局、市林业局、市法制局、市规划局、市城管局、市海洋渔业局、市房管局、市公安消防局等部门召开协调会，专题研究不动产登记若干历史遗留问题。会议原则同意市国土局和市房管局上报的《关于解决不动产登记若干历史遗留问题的请示》、《关于解决我市公有住房有关问题的请示》相关内容，明确成立由副市长任组长，相关部门分管领导为成员的不动产登记联席工作小组，建立我市不动产统一登记联席会议制度，完善部门联动协调机制，研究解决重大疑难问题。其次，会议明确由市国土局和市房管局牵头，相关部门积极配合，从尊重历史、实事求是的角度出发，建立“一企一策”的补办工作台账，按“分门别类、先易后难”工作思路，主动作为，积极化解产业项目不动产登记补办及确权问题。对不动产登记涉及的历史遗留问题，我市正在统筹协调、理顺工作机制，逐步消化解决。
三、关于提案来文建议一中提到“允许已经流转的集体土地进行抵押登记”的问题。今年初，市国土局、房管局联合向市政府提交了《关于改进不动产抵押登记工作的请示》的报告，提请市政府支持，从不动产抵押登记审查方式、适用范围、抵押次数、抵押物价值确认、地上建筑物合法性审查、集体土地及地上建筑物抵押登记及划拨土地及地上建筑物抵押登记等七个方面问题进行改革。其中请示事项第五项“允许已流转的集体土地抵押登记”和第六项“放宽地上建筑物合法性审查”就是贵会提案建议一的内容。目前，针对我们的请示报告，市政府已经征求完相关部门意见并召开第一次协调会，正待市政府常务会议讨论通过。
四、关于完善规划报建手续问题。住建局尊重历史完善手续，积极配合部门解决不动产登记难问题。为妥善处理历史遗留问题，顺应我市产业结构调整和城市有序发展的需要，市政府于2009年出台了已建房屋（不含私人住宅和商品房）补办房地产权手续的政策措施《关于印发<东莞市已建房屋补办房地产权手续总体方案>的通知》（东府﹝2009﹞41号）。为优化完善我市已建房屋补办政策审批流程，2016年市政府出台了《东莞市人民政府办公室优化我市已建房屋补办房地产权手续工作优化审批程序问题的通知》（东府办会函〔2016〕123号）。根据《东莞市已建房屋补办房地产权手续总体方案》及市相关补办政策要求，对纳入市补办台账的，住建局积极配合按规定为群众（企业）补办《建设工程施工许可证》、《房屋建筑工程和市政基础设施竣工验收备案证书》，或《房屋安全检查证书》。
五、关于“要求市住建部门出具的建筑物权属证明”问题。提案来文建议一中第2点提到“由于历史原因，我市相当一部分建筑尚未办理《房屋产权证》甚至未办理报建手续，不符合房地一并抵押、违法建筑不予登记的规定。根据《物权法》第三十、一百四十二条对合法建造房屋物权的认可，目前申请人需要提交市住建部门出具的建筑物权属证明后，予以办理抵押登记。由于部分镇街住建部门对于未完善报建手续的地上建筑物不予出具书面证明，土地使用权人难以实现抵押融资。”由于市住建局没有出具“建筑物权属证明”的职能，就房地产项目而言，依法依规办理建设手续的房屋已具备规划许可、施工许可（如《建筑工程施工许可证》（或施工执照））等证件，证件上也已标注明确建设单位（建筑物权属来源）情况，因此住建局认为无须再出具书面证明文件作为建筑物权属来源证明。若建筑工程项目未向住建部门办理施工报建手续，住建部门也不能判定建筑物、构筑物及其附属设施是否为《物权法》第一百四十二条所述的建设用地使用权人建造。因此，不应采用此种方式证明未完善报建手续的地上建筑物权属。
实行不动产统一登记，涉及政府多个部门，需要由政府统一领导，部门积极配合，方可解决不动产登记过程中影响企业、群众利益的问题。下一步，我局将按市政府的要求，结合我市实际，主动作为，配合市相关部门积极稳妥推进我市不动产统一登记工作。

办理单位： 房管局,住建局,国土局,市规划局