内    容：
  　不动产是指土地、房屋、林木、海域等定着物。2016年7月1日起，我市全面实施不动产统一登记，统一由市房管局（不动产登记中心）办理土地使用权，房屋所有权、耕地和林地承包经营权，海域使用权等权利登记。原已颁发的各类证书继续有效，逐步替换旧证书，目前经统计全市已发出7万多份不动产权证。但由于东莞属于典型“房、地分设”地区，多年来国土、房管各自适用上级部门在不同时期颁布的法律、法规，用各自不同的程序、依据、标准和手段开展登记工作，产生了大量房、地不一的登记事项，导致进入不动产统一登记以后，部分业务因此停办，许多原来已经发出的房产证无法再继续办理交易过户和抵押业务，对此群众和企业意见强烈，处理不慎易引发重大行政风险和政府赔偿，影响社会稳定，具体表现在：
　　一是群众已办理房产证的存量商品房不能交易过户。由于历史原因，我市个别存量商品房存在不符合登记规则的问题。例如超出原批准用地红线、建筑物跨占不同宗地；或土地用途与房产用途不符，与规划批准用途不符；以及使用年限不符，如多宗土地拼接为一宗项目，项内各宗土地的使用年限各不相同；项目属性不明，如缺少商品房立项批复文件，没有分割销售许可，房改房与商品房混杂，同一宗项目内包括出让和划拨甚至集体土地等多种属性土地等。以上不同情形可能互相交叉竞合，同一项目楼盘可能同时存在多种不合规情形。特别是在房地产开发起步较早的镇街更为明显，例如1992年建设的常平中昌丽城小区， 1993至1994年建设的长安镇的长盛花园别墅，2004年建设的莞城盈锋广场二期。由于这些问题房产已经办理了房产证，部分还办理多手转移、抵押登记，涉及群众较多，若不区分处理，很可能造成新的社会问题，损害群众利益。
　　二是企业已流转的集体土地及其上盖房屋不能办理抵押登记。不动产是企业的重要资产，不动产抵押是企业融资的主要渠道。据统计，2010年至2015年，东莞全市办理国有抵押土地面积约6500万平方米，金额约1447亿元；办理房产抵押面积约1亿1千万平方米，金额约4167亿元，有力支持了企业发展。但不动产统一登记实施后，根据《物权法》和《担保法》相关规定，集体土地不能单独抵押，乡镇村企业建筑物抵押的，其所占集体土地一并抵押；原来市房管局为支持地方经济发展，对各类主体使用集体土地建成的合法建筑物均允许办理抵押登记的做法已经取消。登记机构已暂停办理集体土地及地上建筑物抵押登记，造成较大反响，一方面原抵押登记如不允许续期将严重影响金融稳定和企业经营；二方面禁止新办集体土地抵押登记与省政府规章以及国家推动集体土地入市政策趋向不符。尤其是受各种因素叠加影响，近来东莞经济社会转型升级面临一定压力，企业技术更新和科技投入对资金周转需求进一步加大，普遍希望不动产登记机构能够进一步优化政策，提高效率，支持实体经济发展。
　　
建    议：
　　一、围绕强化金融扶持，有效支持实业的目标，对不动产抵押登记的审查方式、适用范围进行研究，在不明显违反法律的情况下进行改革：
　　一是允许已经流转的集体土地进行抵押登记。广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（省政府第100号令）明文允许办理集体土地抵押，虽然与国家上位法存在冲突，但是省政府100号令仍属生效地方政府规章，可以作为行政依据，亦符合国家推动集体土地入市的政策趋势。结合我市经济社会发展现状，集体建设用地占比较大，其中不乏大型重点投资项目，企业转型升级融资需求迫切。因此建议允许原来已经抵押登记的集体土地可以继续抵押，其他方式使用的集体土地，按法规办理流转出让手续后方可抵押。
　　二是放宽地上建筑物合法性审查。由于历史原因，我市相当一部分建筑尚未办理《房屋产权证》甚至未办理报建手续，不符合房地一并抵押、违法建筑不予登记的规定。根据《物权法》第三十、一百四十二条对合法建造房屋物权的认可，目前申请人需要提交市住建部门出具的建筑物权属证明后，予以办理抵押登记。由于部分镇街住建部门对于未完善报建手续的地上建筑物不予出具书面证明，土地使用权人难以实现抵押融资。建议适当放宽审查。由抵押双方自担风险，由双方书面申请仅将经合法登记的不动产权利纳入抵押登记范围，并在不动产权利证书上明确注明地上建筑物权利瑕疵。
　　二、宽严相济、综合施策，妥善解决群众不能办理不动产登记的问题。
　　从近期建议，住房问题攸关群众切身利益，关乎政府公信力和社会稳定，对存在历史问题的产权证书，现阶段不能轻易否认其合法性。但由于完善手续政策复杂，需时较长，对正常交易影响较大；且群众通过市场价格购得房屋，交易时对历史遗留问题并不知情，由此蒙受损失并不公平。因此建议市政府及相关有权职能部门对问题楼盘作出“特事特办”的特殊处理。对存在历史问题的存量商品房，由项目开发商或原投资建设单位出具承担后续整改责任的书面承诺，或明确相关行政主管部门的监管职责后，允许购房群众按原登记产权状况办理过户、抵押等登记。目前，河南省、河北石家庄、湖南郴州、广东惠州等地区已出台相关的解决措施，可以借鉴研究后制定细化的操作办法。
　　从长远建议，追本溯源逐步完善历史用地规划报建手续。不动产登记只是对不动产权属和状态的确认，不能依法登记的问题，实际上不仅是登记部门的职责，更是上游有关部门需要把好关的问题。建议将不动产历史遗留问题作为我市深化改革的主要课题，以市委深改组的名义研究和制定相关政策，就处理不动产登记历史遗留问题，按照不同的时间节点、不同的政策背景、不同的房屋性质，来追补、完善发改、规划、土地、住建、消防、房管等部门相关审批手续出台具体指导意见，彻底消除不动产登记隐患。同时，对各部门确实由于政策监管原因无法补办相关证照的，建议考虑由市委市政府“兜底”特事特办对历史遗留问题予以追认。
　　三、充分做好应对可能带来的冲击。要做好应对不动产登记产生的行政复议、行政诉讼、国家赔偿、责任追究的冲击准备，适当时候考虑建立赔偿基金，树立政府担当形象，做好舆论引导和风险评估、控制，及时回应市民诉求，解释政策和历史遗留问题，最大限度降低因登记错误造成的社会影响。要实事求是地分清情况追究错误登记责任，对政策不完善、规范不明确造成的，责任不在具体经办人员，不应追究责任；对钻政策空子，故意弄虚作假、违法办证的，该撤证的撤证，该查处人员责任的严肃追究。
　　

提案者： 民建市委会