海绵城市建设是习近平总书记和中央城镇化工作会议根据我国城市治水现状提出的新型城镇化战略之一，是针对城市地下水涵养、雨洪资源利用、雨水径流污染控制、排水能力提升与内涝风险防控等问题，从“源头减排、过程控制、系统治理”着手，通过城市规划、建设的管控，综合采用“渗、滞、蓄、净、用、排”等工程技术措施，控制城市雨水径流，最大限度地减少由于城市开发建设行为对原有自然水文特征和水生态环境造成的破坏，将城市建设成“自然积存、自然渗透、自然净化”的“海绵体”，实现“修复城市水生态、涵养城市水资源、改善城市水环境、提高城市水安全、复兴城市水文化”的多重目标。
　　一、选择黄沙河流域作为我市海绵城市建设试点示范区的重大意义
　　（一）黄沙河流域的总体情况
　　黄沙河发源于大岭山镇，全长约34.9 公里，流域总面积约197平方公里，涉及镇街有东城、大岭山、寮步和茶山四个镇街，其中流域内规划建设用地约为120 平方公里（黄沙河流域海绵城市建设试点规划范围），该流域位于中心城区组团中间，是我市今后重点发展的城市区域，流域内有我市库容最大的同沙水库，该库是我市东江与水库联网供水工程的主力调蓄水库。目前黄沙河流域的截污治污措施大部分仍未建成，包括东城东部污水处理厂及配套截污管网、同沙水库水源保护工程等。此外，黄沙河流域的城市排水防涝设施现状标准较低，城市易涝点数量较多，且较频繁，严重影响人民群众的出行，特别是市篮球中心落成投入使用后，许多重要比赛都安排在篮球中心进行，因此对篮球馆周边黄沙河流域的排水防涝工作提出了更高要求。
　　（二）选择黄沙河流域作为海绵城市试点示范区的意义
　　鉴于黄沙河流域在全市的地理位置及其区域的实际情况，选择位于中心市区组团的黄沙河流域作为我市海绵城市建设试点示范区的意义有如下四方面：一是符合第一批国家海绵城市建设试点申报指南对于海绵城市试点示范区选择的要求，推进黄沙河流域海绵城市建设将有利于增强我市申报第二批国家海绵城市建设试点的成功机会；二是可以利用国家要求大力开展海绵城市建设试点的契机向国家和省争取有关政策和资金层面的支持，全面促进黄沙河流域的水污染治理、水资源保护和城市防水排涝等基础设施建设工作；三是通过在黄沙河流域规划和建设实施“渗、蓄、滞、净、用、排” 等海绵城市措施，将能有效解决同沙水库饮用水源保护、黄沙河水质污染和城市内涝的问题，同时通过在黄沙河流域实施海绵城市试点示范建设将增强我市其它中小流域推进海绵城市建设的信心；四是作为经济实力最强的街道，东城街道办一直对海绵城市建设工作高度关注，街道办事处领导曾多次通过不同场合表达了对海绵城市建设的意愿和支持。因此，选择黄沙河流域作为我市海绵城市建设试点示范区，无论从我市实施新型城镇化建设的实际需要，还是从试点示范建设的可行性、以及体现海绵城市建设试点示范效果方面都具有重大现实意义。
　　二、黄沙河流域海绵城市项目进展情况、存在的问题和困难
　　目前正在进行黄沙河流域海绵城市建设实施方案编制单位的采购，在海绵城市建设推进过程中，我市存在的问题与困难有如下：
　　（一）政府相关部门及社会对海绵城市认识、理解不够。
　　海绵城市不能简单地理解为雨水集蓄回用、水利防洪或排水防涝。“海绵城市”的建设最怕布局和建设思路出错，各部门若仅从自己的专业和利益出发，很容易导致规划和顶层设计出现方向性错误。海绵城市应体现的是一套系统的城市开发建设理念。如：黄沙河流域就涵盖东城、大岭山、生态园、松山湖等行政区域，涉及部门有水务、环保、园林、公路、市政等等部门、行政责任权属划分不明确，技术、资金落实不到位等，这些问题都需要有上层级的领导来统筹协调。人们对海绵城市建设的认识不足，观念有待改变。
　　（二）基础性研究匮乏，建设如“空中盖楼”
　　“海绵城市”要建得科学，基础性研究和观测必须先行。城市要解决逢雨必涝的问题，必须研究清楚是什么原因导致的：是降水量超过管网标准？城市布局失当？亦或是邻近的江河不能满足排水需要？目前，流域内土地资源情况、污染企业情况、土地权属情况、水文情况、管网情况、行政权属情况等基础缺乏，为开展海绵城市建设工作带来很大困难。
　　（三）海绵城市建设资金不明确。
　　住房城乡建设部数据显示，海绵城市建设投资约为每平方公里1亿元至1.5亿元。因而，打造一座 “会呼吸”的海绵城市，需要的不仅是理念的更新，还有资金的配套、投融资方式的转变。海绵城市建设资金需求巨大，目前东莞的海绵城市建设以市水务局为主导，资金来源主要为水务局部门专项经费，然而在未来的海绵城市建设中，不仅需要水务部门对管网、河道整治的投入，还涵盖湿地园林、雨污水处理设施的投入等等。建设一座“海绵城市”只是开始，中长期运营也是巨大的开支，不能只依靠政府财政投入，也需要社会资金参与。
　　(四）牵头协调部门的作用没有充分发挥。
　　作为海绵城市建设牵头协调部门的市水务局，其牵头协调作用没有充分发挥，主要是海绵城市建设涉及部门较多，单靠市水务局一个部门牵头，很多实际的协调工作难以开展。
　　

建    议：
　　一、编制符合我市实际的示范区实施方案，推进海绵城市建设工作。
　　建议根据黄沙河流域的特点和条件，选取占流域面积20-25%（即面积约40-50 Km2）的区域重点建设，编制的黄沙河流域海绵城市建设试点示范区实施方案应结合我市的实际，围绕雨水及再生水资源的综合利用、洪涝控制、径流污染控制和城市水系水质保障等一系列重要需求，涵盖技术、管理制度、资金来源等内容，同时，实施方案亦可用于今后我市海绵城市建设的工作指导。
　　二、编制黄沙河流域海绵城市建设总规、用地控规及详细规划。
　　待编制完成黄沙河流域海绵城市建设试点示范区实施方案后，建议结合实施方案和现有的城市总体规划，编制东莞市总体规划海绵城市专篇。该规划主要内容涵盖：（1）城市尺度海绵城市的总体控制要求与目标；（2）海绵城市黑臭水体整治以及与其他相关水系统的衔接关系；（3）基于水系统的综合分析，对东莞市现存土地利用格局、绿地系统分布等提出建议，并衔接海绵城市建设要求对绿地系统规划、城市道路与交通系统规划等提出明确建议。
　　另外，结合我市试点区和近期重点建设区域开展海绵城
　　市控制性详细规划的编制。该层面规划主要涵盖：（1）承接总体规划，分解各用地地块的海绵城市建设要求；（2）各用地地块或片区的控制性标高；（3）主要市政海绵城市基础设施的布局与规模；（4）对控制性详细规划层面的竖向规划、绿地系统规划、道路与交通规划中的重要指标提出调整建议。
　　三、开展整体咨询，完成顶层设计
　　为了更好的推动黄沙河流域海绵城市（示范区）建设，建议由分管城建的市领导牵头各职能单位成立委员会，并雇佣专业团队（含政府官员、技术专家、法律专家、金融部门、建设投资方等）对黄沙河流域海绵城市建设进行系统的整体咨询与顶层设计，有序推进后续工作。整体咨询和顶层设计主要负责总体技术方案与控制指标的把控、技术标准的制定、PPP招标相关技术条款的草拟、设计文件相关指标审核与优化建议、在线监测服务与信息化管控、工程效益评估与验收考核等方面的工作。
　　四、多举筹资，强化资金保障
　　根据2015 年第一批国家海绵城市建设试点城市申报指南的要求，国家选择海绵城市建设试点城市的其中一个重点评审内容就是海绵城市建设投融资模式的创新，即海绵城市的建设和运营模式是否有效采取政府和社会资本合作（PPP） 模式，如我市海绵城市项目选择采用PPP 模式建设实施，将增加我市入围第二批海绵城市建设试点城市的评审得分。另外，通过在海绵城市建设试点示范区实施PPP 模式，既可以为我市探索利用社会资本参与城市公共基础设施建设和提升公共服务水平提供先行先试模式，又可以缓解我市推进海绵城市建设的短期财政资金筹集压力。
　　目前，我市正在全力开展水生态文明建设试点，在2014-2016三年试点期内计划投入183亿元，实施42个重点项目，相关镇街（园区）在城市基础设施建设中，财政压力较大。据此，应力争制定出台了相关配套扶持政策和资金补助办法，加强市财政的扶持补贴。在下来海绵城市建设工作中，将更加注重研究促进社会资本利用的政策机制，加大社会资本参与海绵城市建设，大力开展PPP模式试点，保障项目顺利完成。
　　五、加大宣传力度，充分发挥牵头协调作用
　　作为主管部门，水务局可考虑在以下方面推进黄沙河流域等海绵城市试点示范区建设：
　　（一）加大我市创建海绵城市的宣传力度
　　海绵城市的建设不是一个部门或单位就能完成的，需要全社会的共同努力，作为牵头的水务部门，要加大我市积极创建海绵城市的宣传力度，努力营造全社会积极推进海绵城市建设的良好氛围，让社会公众做海绵城市建设的支持者、参与者。比如在宅前屋后建设各类雨水花园、绿色阳台、微型湿地、屋顶菜园等。
　　（二）积极引进海绵城市建设人才
　　海绵城市建设涉及到水生态修复、流域水质改善、公园绿地海绵化提升、市政道路海绵化改造、居住小区海绵化改造等多方面建设内容，现阶段我市在这方面的技术人才储备相对薄弱，缺乏高水平的技术人才，针对该问题，我市应积极考虑引入高技术人才，借力市内外的技术骨干和知名专家参与试点建设。
　　（三）制定标准、落实监督
　　进一步完善海绵城市建设工作制度和规划建设管控制度，加强督察考核，强化资金监管，以严和实的要求抓好海绵城市建设各项工作。
　　（四）充分发挥牵头协调作用
　　海绵城市建设涉及规划、建设、市政、园林、水务、交通、财政、发改、国土、环保等多个部门。在海绵城市建设过程中容易出现沟通不顺畅，水务部门作为我市海绵城市建设的牵头部门，需要做好各部门之间的沟通协调工作，确保各实施主体各司其职，落实各项工作，做到“规划一张图、建设一盘棋、管理一张网”。

提案者： 黄蔚然,郑文光,张天保