近年来，随着我市城市建设的纵深发展，城市面貌日新月异，市政设施日趋完善，街道、马路重建、改建成绩斐然。然而，在一系列市政基础设施建设中出现了许多“不和谐音”。许多修建不久的马路、人行道，常常会遭“开膛破肚”，有的甚至在一个地方出现反复“掘路”的现象。这种“马路拉链”现象不仅严重影响市容市貌和市民的生活，并且造成巨大浪费。随着我市经济社会双转型和高水平城市化的推进，地下管线负载日益沉重，随之而来的管线问题也日益突现，地下管线的问题已成为我市城市建设的瓶颈。据调查，我市地下管线问题目前主要表现在以下几方面：

　　一是缺乏地下管线统筹规划。目前地下管线系统普遍余量不足，大部分仅从满足现状需求的角度建设，城市今后的升级扩容经常会遇到瓶颈。此外由于缺乏统筹规划，各专业单位、部门间的建设标准不统一，相同专业系统条块分割严重，同质管线重复建设，造成管线间不协调，不考虑安全距离，乱插乱建严重，地下空间资源浪费严重。在地下空间开发建设工程中，经常出现“无名管线”，因此设施施工中挖断管线屡见不鲜，由此造成停电、燃气泄漏、水管泄漏等事故频发，严重影响城市居民正常的生活、工作秩序。

　　二是缺乏地下管线统筹机构。在地下管线管理涉及部门众多的情况下，缺乏一个综合的专门管理机构全面负责地下管线综合协调和管理工作，各部门联动欠缺，条块分割，各司其职。致使地下管线的前期审批，中期建设，后期管理严重脱节。

　　三是缺乏地下管线动态更新。据我了解，目前我市已经完成了市区的地下管线普查工作，但缺乏完善的动态更新机制，缺少一个专门机构来收集、更新地下管线信息，如果不及时对地下综合管线数据进行更新，那么几年以后普查后的成果将没有任何意义。失去现势性的地下管线资料，等同一张废纸，使规划、建设、管理缺乏准确的基础数据。

　　四是缺乏地下管线统筹计划。目前地下管线工程只在急迫建设时，才由各专业单位、部门分别进行建设，煤气公司管煤气管道铺设，自来水公司管自来水管铺设，电力部门管电缆铺设，各铺各的，各挖各的，你刚挖完铺好我接着开挖，你方唱罢我登场，缺少统一的协调和管理。本应同时申请、同时开挖、同时投产的各种地下管线，最终是分期分批分项地实施，导致同一路段反复开挖，拉链路问题禁而不止，从根本上造成了我市管线迁移难、建设周期长的问题，严重延长了我市重点项目的进度。

　　办    法：

　　目前，相关问题已经引起重视，市委、市政府已经提出要“统筹市政地下管线铺设，推广共同沟建设”。为更好的完成这一工作，我们建议：

　　一、统筹管线规划编制。树立全市一盘棋的思想，一个规划、统一标准、综合协调各类管线，使各种管线能够得到统筹安排，各得其位，避免干扰。合理科学地编制地下管线综合规划，能够整合和优化现状地下管线，解决和完善当前的突出问题；能够合理规划、统筹协调，科学预测各类管线容量和规模；能够加强地下管线整合利用程度，提高管线资源可持续开发利用价值。通过统筹规划编制，能确保地下管线工程建设有规可依、依规建设，避免地下管线的建设和运行过程可能引发的连锁事故，消除危及我市公共安全的地下隐患，确保城市“生命线”的畅通无阻。

　　二、成立统筹管理机构。目前，全国地下管线综合管理工作做得较好的城市，如上海、广州、昆明、南京、苏州、天津等，均成立了地下管线管理专门机构。这些城市通过定职、定编，更明确、更有效的提高了城市地下管线综合管理的力度。建议在我市增加地下管线管理专职机构，定职、定编，承担管线动态更新和管理工作。理顺各职能部门的相互关系，加强各职能部门联合管理，形成以城市规划行政主管部门为核心，各职能部门协调配合的联合管理模式。从管线工程的规划许可到施工许可、工程验收及违法建设查处的各个环节，各职能部门相互配合，各施其职，各尽其责。

　　三、建立动态更新机制。为加强我市地下管线数据的维护，保障地下管线动态更新，满足城市建设、管理、运营等领域的信息需求，需建立有效的地下管线动态更新管理制度。规划审批是源头，动态更新机制从规划审批抓起就是抓住了源头。为此，我市需从根本上理顺地下管线规划审批的流程，建立完善的管线规划审批制度，将管线动态更新融入规划日常业务中，为动态管理提供可靠数据支撑和信息支持。此外还可采用与各职能部门联合管理的模式，实行网格化管理，规划部门与城市管理执法部门联合起来对管线工程、道路开挖进行监管，实现全过程动态管理。对未进行规划报建部分管线的动态更新，可采用年度修补测方式进行，做好修补测计划，预留修补测费用，全面实现地下管线动态更新。

　　四、实施统筹建设计划。为扭转各管线单位各自为政，管线的重复建设和道路重复开挖的“拉链”的问题。建议管线综合管理部门应全面加强统筹安排，制定管线年度建设施工计划，施工单位应严格按年度计划组织施工，依附于道路的各种地下管线应当与道路同步建设，没有列入建设计划的管线禁止进行施工。这样才能有效降低各种管线迁移的协调难度，加快管线迁移和整体建设项目的进度，使我市的地下管线建设逐步进入统筹、科学和有序计划的建设轨道。

　　五、推进综合管廊建设。为了提高地下空间使用效率，促进地下管线集约化管理，可考虑进行地下综合管廊建设。结合我市实际情况，系统研究方案，选择综合管廊的试点区域，推进综合管廊的规划、设计和施工等一系列试点工作。同时建议以综合管廊的试点为契机，探索适宜于我市的有关地下空间规划、施工、融资、运营方面的经验，为今后我市地下空间开发的建设与管理奠定基础。  

　　对东莞市政协第十二届二次会议第20130126号提案的答复

　　九三学社市委会：

　　市府督查室送来的《关于地下管线统筹规划、建设、管理的建议》（东莞市政协十二届二次会议第20130126号提案）收悉。近年来，城市发展越来越快，负载也越来越重，对地下管线的依赖性也越来越大。随着经济社会双转型和高水平城市化的推进，地下管线已成为我市城市建设和国民经济发展的瓶颈。面对我市地下管线存在的诸多问题，统筹规划、建设、管理地下管线显得尤为重要。对您提出的宝贵意见和建议，我局十分重视，现结合您的意见及我局的职责和开展的工作，答复如下：

　　一、关于“统筹管线规划编制”的意见。目前我市地下管线没有一个统筹规划，各专业单位、部门分头建设的时候，缺乏依规建设的基础。部分专业管线虽有专项规划，但编制专项规划时候很少考虑其他管线的情况，导致各专业管线专项规划之间不协调，地下管线的综合管理部门也缺乏依规审批、依规统筹、依规协调的依据。因此统筹我市管线规划编制非常重要。       

　　要做到统筹管线规划编制，首先要理清各层次管线规划的关系，根据城市总体规划的要求，编制各综合管线的专项规划。充分了解权属单位线网规划和需求，根据专项规划结合管线普查进一步完善综合管线规划，加强对各管线专项规划的协调。目前我局正在开展地下管线综合规划编制前期研究，由于地下管线综合规划编制涉及范围广、投资大、专业多、难度大，项目正处在前期论证阶段，我局正在组织编制《东莞市主城区地下管线综合规划建议书》，研究规划原则、规划目标、技术路线、规划内容与深度、经费估算等，对编制主城区地下管线综合规划进行前期研究，适时请示市政府开展相关工作。

　　二、关于“成立统筹管理机构”的意见。我市在管线普查阶段成立了地下管线普查办，在管线普查、协调等方面作了大量工作。但地下管线动态更新和管理是一项长期、艰巨的任务，市管线普查办只是针对管线普查而成立的临时机构，没有固定经费，没有固定人员编制，难以一直承担管线动态更新和管理工作。针对上述问题，我局在下属事业单位东莞市地理信息与规划编制研究中心增设地下管线室，负责地下管线有关工作。但根据广州、昆明等城市的经验，有专门的部门负责地下管线工作还不够，还需要定职、定编，同时赋予地下管线管理相关职能，才能更明确、更有效的提高了城市地下管线综合管理的力度。因此我局建议适时成立东莞市地下管线管理办公室，为直属市规划局的事业单位，划定机构管线管理的相关职能，并单独给予一定的事业单位编制，做好地下管线统筹管理工作。

　　三、关于“建立动态更新机制”的意见。建议中所阐述的几条意见都非常中肯。大市区地下管线普查工作完成后，为了建立动态更新机制，我局编写了《东莞市地下管线管理办法》，已正式以人民政府令文件发布，这意味着我市地下管线管理工作将真正走向法制化轨道。《东莞市地下管线管理办法》提出了地下管线数据更新的方式，“市城乡规划行政管理部门应采用竣工测量与定期补探补测相结合的机制及时更新地下管线数据”。在《东莞市地下管线管理办法》的基础上，我局逐渐建立完善的动态更新制度支撑体系，在技术支撑方面，开发了地下管线数据采集与成图一体化系统、地下管线数据建库与动态更新系统、规划勘测动态定位服务系统，并组建了一支强大的、有实力的规划勘测队伍，为地下管线动态更新提供了技术支撑；在制度支撑方面，正在进一步理顺我市地下管线工程规划审批流程，完善地下管线工程规划办事指南，将管线动态更新融入规划日常业务中，同时起草了《东莞市地下综合管线数据使用管理规定》、《东莞市地下管线信息数据动态更新与共享框架协议》等文件，与各权属单位达成初步共识，为实现地下管线动态更新和加强成果利用奠定了基础。

　　四、关于“实施统筹建设计划”的意见。《东莞市地下管线管理办法》已对管线统筹建设计划提出要求，“依附于道路的各种地下管线应当与道路同步建设。确无条件同步建设的，应当按照规划要求预留地下管线管位。不依附于道路的地下管线应当分别纳入相关项目建设计划，配套建设。地下管线综合管理部门应组织管线权属单位，统筹制定管线年度建设施工计划，并及时将施工计划征得相关管理部门同意。施工单位应严格按年度计划组织施工”。由于电力、排水、给水等市政管线工程属于政府工程，具有紧急性、民生性等特点，大多由市政府直接安排建设，目前来说难以统筹安排，下一步我局将制定具体的实施细节，对未列入城市地下管线工程建设年度计划的地下管线工程不允许开工建设，同时有关行政主管部门不予办理相关审批手续。只有做到实施统筹建设计划，严格按照管线年度计划建设，才能有效减少根治道路反复开挖，避免或减少各种事故的发生，保护城市管网正常运转。

　　五、关于“推进综合管廊建设”的意见。在城市化快速发展进程中，推进综合管廊建设，是促进城市可持续发展的必然要求，能够有效解决城市道路反复开挖、地下空间肆意浪费、市政管线损毁事故频发等问题，保障地下管线的安全运行，提升城市整体环境。广东省住房和城乡建设厅2012年底颁布了《关于加强我省城市地下管线综合管廊建设的指导意见》，提出了在我省建设地下管线综合管廊的基本原则、发展目标、总体要求、保障措施等，明确要求到“十二五”期末我市要建成10公里以上的地下管线综合管廊。市政府《2013年市政府主要目标任务分解表》中也提出要“统筹市政地下管线铺设，在新开发区域推广管线集中统一铺设的共同沟建设”。根据省、市的要求，我局正在进行地下综合管廊专项规划前期研究论证工作，有计划在长安新区及其它具备条件的区域，做好综合管沟统筹规划，优化配置地下空间，以促进地下管线铺设集约化。目前南城国际商务区正在编制地下空间规划，计划建设地下综合管廊。在统筹管线规划的前提下，我市地下管线建设正逐渐向集约化的目标发展。