一、问题的提出

　　东莞目前市、县、镇三级行政区划体制形成于二十世纪八十年代中期，这种行政区划体制最大的优点是有利于调动镇村一级的积极性，其优越性在过去20多年东莞经济发展中已得到充分的体现。其最大的缺点是各镇区以本镇区的利益作为出发点，镇区之间协调配合差。在结构调整、产业升级、土地等资源稀缺的背景下，这种特殊的行政架构给东莞的发展带来了诸多弊端，而且随着经济的发展，这些弊端被逐渐放大。因此，有关东莞行政区划调整以下2点可以成为共识：

　　1、现行的行政区划已经成为新形势下阻碍东莞经济进一步发展和高水平崛起的一大限制性因素。东莞行政区划调整势在必行且迫在眉睫。

　　2、东莞行政区划调整涉及面广、影响大。在没有形成为各方所接受的成熟方案之前，区划调整应当稳妥推行。在具备条件的区域开展区划调整的试点工作，重点突破，成功之后再全面铺开是切实可行的路径选择。

　　二、在东莞沿海片区开展行政区划调整试点工作的条件分析

　　本建议所指的东莞沿海片区主要是指位于东莞西部、广深港黄金走廊中段的沿海镇区，主要包括虎门、沙田、洪梅、麻涌、望牛墩等镇区，参与区划调整试点的镇区可以根据实际情况做出一定的调整。目前，东莞行政区划调整面临双重因素制约：一方面是在转型升级和资源约束的双重压力下急需开展区划调整，调整越早损失越小代价也越小；另一方面，东莞行政区划调整涉及面广、非常复杂又迫使区划调整要慎重进行。在沿海片区开展区划调整试点的有以下有利条件：

　　1、除虎门外，该区域其他镇区都是东莞经济相对欠发达地区，并镇设区阻力较小，在该区域进区划调整试点符合“有利于稳定”的原则。

　　由于历史、区位、交通等因素的影响，除了虎门是东莞传统经济强镇外，其他镇区经济发展水平相对较低，村级集体经济实力较弱。建立以虎门为中心，包括目前沙田、洪梅、麻涌、望牛墩等镇区在内的滨海新区容易为各方所接受。

　　2、区位劣势变成区位优势，沿海片区区域经济发展迎来千载难逢的发展机遇，该区域区划调整试点满足“有利于发展”的原则。

　　实践证明，区位及交通条件是影响区域经济发展的重要因素。在历史上，上述虎门以外的其他镇区位于107国道、广深高速以西，交通相对闭塞。随着珠三角一体化的推进以及虎门港的开发，该区域目前已经成为珠三角中心区域，区位优势明显：珠江东岸，广深港黄金走廊中段，广深港高铁、沿江高速建成通车，沿海公路、穗莞深城轨、莞惠城轨、莞佛城轨、R1及R2市域轻轨已经在建设或规划之中，交通和区位的改变必定会带来未来该区域经济的快速发展。

　　3、具有共同特点和优势的资源是该区域整合的的基础，该区域进行区划调整试点有利于该区域的资源整合和合理配置。

　　并镇设区的依据之一就是各区的资源状况：同一行政区具有共同的资源，而不同的行政区的资源特别是核心资源则具有明显的差异性。不同行政区所拥有的不同特点的资源是今后各区进行城市定位、产业定位及产业布局的依据。就东莞沿海片区而言，其核心资源是港口及海洋资源、在珠三角的区位资源以及该区域连成片的相对丰富的土地资源。具有共同特点和优势的资源是该区域整合的的基础，也是该行政区未来城市发展及产业发展的基础。

　　4、该区域是虎门港的几大港区所在地，虎门港的发展为该区域既提供了整合条件也提出了整合的要求。

　　虎门港地跨虎门、沙田、洪梅和麻涌等镇区，虎门港的港口、交通、临港产业的快速发展为东莞西部沿海片区进行资源整合提供了条件。同时，目前各镇区各自为政、互不配合的行政区划格局又极大地阻碍了虎门港的进一步发展，这几个镇区并镇设区是虎门港发展和区域经济发展的内在要求。

　　办    法：

　　三、在东莞沿海片区开展行政区划调整试点工作的具体建议

　　区划调整是东莞面临的一个课题，区划调整与东莞社会经济发展的其他诸多问题休戚相关。通过试点寻找区划调整的突破口，通过区划调整来促进东莞社会经济双转型。为此，对区划调整及试点工作提出以下几点具体建议：

　　1、加大有关行政区划调整的宣传力度，使得区划调整深入民心，成为全民的共同意识。

　　行政区划调整涉及到各方利益甚至涉及到每个新老东莞人的利益，因而行政区划调整有极大的复杂性。通过各种渠道和各种方式加大宣传，使得每一位东莞人具有进行行政区划调整的危机感和共同意识，这样有利于减少行政区划调整的阻力，保证行政区划调整的顺利进行。

　　2、东莞的区划调整应当与产业调整相结合，二者相互相成、互为促进。

　　东莞目前面临转变经济增长方式、产业结构调整和产业转型升级的重要任务，但这不能成为放缓行政区划调整的理由：事实上，东莞目前镇区分割的行政体制已经成为东莞产业结构调整和产业转型升级的一大阻力，科学合理的行政区划调整是东莞未来产业发展和高水平崛起的体制保障。东莞的区划调整应当与产业调整相结合，二者相互相成、互为促进。

　　3、扁平化是一直东莞行政管理架构的优势所在，降低管理层次、保持组织的灵活性和对环境的高应变能力依然是新架构应当继续保持的特点。

　　环境复杂多变是每一个组织所面临的一个共同挑战，在此背景下的组织结构变革的特点之一就是扁平化。减少管理层次不仅仅有利于提高组织的灵活性和应变力，也有利于降低行政成本。因此，在未来新的行政架构中，县级区下面适宜直接设立村级组织，实行市、区、村三级扁平化的行政管理体制。

　　4、东莞沿海片区的区位优势、港口海洋资源以及成片可利用的土地资源是设置该行政区的资源基础，也是未来该区域城市定位及产业定位的依据。

　　未来东莞新的各行政区的发展一方面需要从全市以及整个珠三角的高度加强统一规划和统一布局，同时应当考虑每个行政区的资源特点。从城市定位与发展来看，虎门不仅仅可以成为沿海新区的行政区中心，同时也是珠三角的枢纽城市和创新发展城市。从产业定位与产业发展来看，大物流、临港及海洋产业、石化及重化工业、房地产、休闲度假是该区域未来产业发展的重点和发展方向。

　　5、在市、区（市县级）村三级机构的权利分配中，宏观管理层面的权利应当适度集中化。

　　目前的行政区划的问题之一在于镇级政府部门在城市规划与发展、产业结构与产业布局等宏观管理的层面权力过大，而市级政府部门权利过小，导致各镇区资源分割、各自为政。因此，在新行政管理体制中，不仅仅需要把市下一级的管理机构由30多个镇区变为几个大的县级区，减少30多个镇区之间矛盾、冲突和内耗，更需要将城市规划与发展、产业结构与产业布局等宏观管理层面的权利收到市一级政府上，建议在县级区政府只设置相应的派出机构，实行垂直管理，使得城市与产业发展能够做到全市统一布局，统一规划、错位发展。

　　6、区划调整的复杂化要求区划调整试点要保证村集体利益及行政机关工作人员利益不受损害，以确保区划调整的顺利进行。

　　东莞原有行政区划主要问题在于原有行政架构块状分割严重且缺乏应有协调配合。新的行政架构应当突出公共资源的统筹利用和稀缺资源的统一规划，从而促进东莞经济的更高水平的崛起。行政区划调整不以损害村民、行政工作人员以及每一位在莞工作的人员利益为代价，相反应当提高每一位新老东莞人的福祉。在区划调整试点工作中，村集体利益及行政机关工作人员利益不受损害有利于区划调整的顺利进行。  

　　对东莞市政协十二届一次会议提案第20120302号的答复

　　民进市委会：

　　关于《关于在东莞市沿海片区开展行政区划调整试点工作  稳步推进我市区划调整的建议》的提案收悉，非常感谢您委对东莞经济社会发展的关心和支持。现答复如下：

　　早在2006年，市党政领导班子联席会议便决定，由几个市领导牵头，组织有关专家开展行政区划调整的论证和研究工作。经市有关领导商定，我市聘请了由广东省社会科学院院长粱桂全领衔的专家研究团队，历经数月，几易其稿，拿出了研究成果送审稿和方案，并呈报市委、市政府以及市主要领导审示。当时由于市领导班子的意见不统一，行政区划调整一事便暂时阁置下来。2011年5月，省有关调查组就镇街机构撒并课题组到莞调研，要求东莞市在年内撒并一些较小规模的镇街，由于当年8月我市镇街要换届选举，市主要领导认为年内撒并镇街是不太现实，重点是将13个中心镇做大、做强。2012年以来，新一届领导班子很重视加快水乡片的发展规划，提出了“水乡片主体功能区”的概念，并于5月专门派出了一名副市长带队有关部门到上海浦东考察，以制定水乡片主体功能区规则。随着“水乡统筹发展概念规则”的实施，将会推动水乡片各镇在基础设施、产业布局、基本公共服务、城乡规划和环境保护“五个一体化”的进程，实现跨越式发展。