为深入推进我市的“三旧”(旧村庄、旧城镇、旧厂房)改造工作，建设“幸福东莞”，结合目前的工作进展和实际以及面临的各种困难，我建议设立＂‘三旧’改造政策研究课题＂，向科研机构、大专院校“借脑”，借助专家、学者在“三旧”改造方面的研究实力和研究成果，为我市制定科学、行之有效的细化政策提供理论和智力支持。具体情况介绍如下：

　　一、目前总体工作进展

　　“三旧”改造工作自2009年底正式启动，市委、市政府决定至2020年完成改造面积30万亩的长远目标。时至今日，两年过去，全市2500余宗、约30万亩土地已全部进入省的专项数据库，32个镇街的专项规划耗时半年完成，209宗项目上报改造方案，94宗项目近两年动工，44宗项目已完成拆迁。

　　二、目前面临的问题和困难

　　“三旧”改造的大规模启动得益于国务院给予我省的特殊土地政策，大大解放了原有政策对历史用地的束缚。但显然，要让“三旧”改造走得更远、更好、更稳，需要更科学、更细致、更行之有效的引导和智库支持。缺乏理论全面系统的指引,再美好的蓝图也无法持久实现。

　　“三旧”改造牵涉面广，其系统性、复杂性、艰巨性随着工作的深入而越发显著。

　　第一,就用地而言，涉及的历史遗留问题繁杂。30万亩土地中过半无合法用地手续，部分村的村民住宅用地全部被划入生态绿线范围，无法建设；

　　第二,就人而言，需要改造的范围内居民众多且成分复杂，以旧村（约51000亩）为例，按照目前的数据测算，牵涉到约18万居民。如何充分保障18万居民安居乐业而又高效推进改造，一直以来是个难题；

　　第三,就事而言，旧村庄改造进展缓慢，今年优先配给用地指标的17个旧村项目,涉及拆迁户6191户，但已签订协议的只有362户；国家对房地产市场持续调控，社会资金参与热情反复；工业升级改造政策支持力度不大，房地产项目比例偏重、项目同质化现象普遍，在已上报的209个项目中约86%为商住项目（含商品楼、写字楼、酒店等）。

　　第四, 与改造有关的资金使用情况,目前存在较多问题，如:旧村改造出让金返还部分的使用未作限定，返还的出让金往往成为村集体的额外收益和改造项目的巨额成本;又如工业升级改造除全省适用的不增收土地价款外，缺乏更为细致、更具针对性的支持政策。

　　总体而言，目前我市“三旧”改造在旧村庄改造和旧厂房升级改造方面存在较大问题，旧村庄改造推进艰难，工业升级改造乏力，与兄弟市相比进展缓慢。

　　办    法：

　　作为政府临时机构，市“三旧”办在完成日常诸如方案审批、台账督导、项目协调、数据统计等工作之余，难以安排足够的人力和专业技术人员、难以抽出额外的时间及精力,加之缺乏经费,难以广泛开展调查和研究。而“三旧”改造关系千家万户,工作涉及方方面面,需要更为细致、更具有针对性的政策支持和更加完善的措施支持，更需要依据大量详实的调查，掌握基层企业和基层群众的需求以及对改造的想法和认识;同时，也需要借鉴和吸收全国相关城市乃至国外在“三旧”改造方面的有益做法。鉴于此,笔者提出如下建议:

　　第一,设立专门的政策研究课题，引入科研单位、大专院校,开展深入研究必不可少，而这也是惯常的做法。如我市轨道办设立“轨道交通线网沿线土地利用整合研究”课题，引入广东省城乡规划设计研究院开展课题研究；佛山市“三旧”办设立“佛山市‘三旧’改造相关政策研究课题，引入广州市城市规划勘测设计研究院和上海同济城市规划设计研究院共同开展课题研究。

　　第二,积极汲取广州等地的经验,走出具有东莞特色的改造之路。２011年8月底，省国土资源厅召集广州、深圳、东莞、佛山等地市“三旧”改造工作的负责同志,在我市开展为期一周的政策储备集中研讨。借此机会，我了解到，我市存在的上述问题在其它地市也普遍存在，部分地市相应出台了引导性政策文件。如广州市出台了《关于广州市推进“城中村”（旧村）整治改造实施意见》（下称《实施意见》），提出“改制先行，改造跟进”的策略，即将农民转为居民，村委会转为居委会，村集体经济组织转制为股份制企业，土地转为国有，纳入城市管理和保障体系，将村级体制改革、市民身份转变、社会管理制度完善和城市空间改造等视为一个系统不可分割的几个方面一并推进，追求空间、制度和人“三位一体”地提升。在拆迁补偿方面，《实施意见》明确提出“拆一补一”，安置房可以办理国有房地产权证。又如佛山出台《关于通过“三旧”改造促进工业提升发展的若干意见》，规定旧厂房改造要优先用于发展工业，其中禅城区旧厂房改造用于发展工业的面积不低于40%，其余区不低于60%；对旧厂房改造用于发展工业除不再增收土地价款外，还给予奖励。这些有益的做法值得东莞借鉴。当然,我们不能完全照搬,要从我市的实际情况出发,引进与创新结合,走出自己的路子。这一切,都需要专家的指导。

　　第三, 关于课题的设立，具体设想如下：

　　（一）课题内容：东莞市“三旧”改造政策研究，包括两个子课题：1、旧村庄改造政策研究；2、旧厂房升级改造政策研究。

　　（二）时间安排：课题承接单位开展调研、分析和撰写报告的时间为2012年3月至2012年5月，2012年6月底前课题承接单位向市“三旧”办提交最终研究成果，市“三旧”办负责组织验收。2012年6月至2012年7月，市“三旧”办会同有关部门根据课题研究成果，形成专题报告和政策建议，上报市政府。

　　（三）经费预算：经过初步市场询价,旧村庄改造政策研究子课题约需100万，旧厂房升级改造政策研究子课题约需50万，课题研究预算为150万。

　　费用比较

　　课题名称        费用

　　东莞市旧村改造实施政策研究        100万元（华南理工大学报价138万元）

　　东莞市旧厂房升级改造政策研究        50万元（综合开发研究院报价59.4万元）

　　轨道交通线网沿线土地利用整合研究（市轨道办）        98万元（成交价）

　　佛山市“三旧”改造相关政策研究（佛山市“三旧”办）        63万元（成交价）

　　(四) 待获得市政府同意设立课题组后,再按照相关法定程序,具体落实课题研究单位。 

　　民盟市委员会：

　　您提出的关于设立“东莞市‘三旧’改造政策研究课题的建议”的提案收悉。经认真研究，现答复如下：

　　提案建议设立 “三旧”改造政策研究课题，就旧村改造、工业升级改造引入科研院校的力量开展深入的调研和分析，我办认为切合实际、十分必要，并已将提案建议作为一项重要的政策建议，纳入年初提交市领导的《关于我市“三旧”改造工作有关情况的报告》（下称《报告》）之中。

　　为研究和落实《报告》提出的政策建议，根据市领导指示，我办草拟了《关于进一步推进“三旧”改造工作的政策建议提纲》（详见附件，下称《提纲》），《提纲》的第十项“政策研究”即你委员会提出的设立政策研究课题的建议。4月6日、26日，我办和市政府先后组织了相关职能部门和试点镇街对《提纲》进行研究、讨论。近期，贺宇副市长也将带队开展全市分片区调研，听取各镇街对《提纲》的意见。补充、完善后的《提纲》将作为我市“三旧”改造政策调整和工作落实的基础和依据。

　　鉴于《提纲》尚处于征求意见阶段，市政府也未对设立“三旧”改造政策研究课题的建议作专门的批示，因此，我办将继续跟进这项工作，并及时向你委员会反馈最新进展情况。

　　附件：《关于进一步推进“三旧”改造工作的政策建议提纲》

　　附件

　　关于进一步推进“三旧”改造工作的政策建议提纲

　　（一）关于工作机构

　　考虑到“三旧”改造工作的综合性和长期性，建议成立直属市政府管理的常设机构主管“三旧”改造工作。同时，参照市的建制，各镇（街）相应设立直属镇（街）政府管理常设工作机构。

　　（二）关于政府角色

　　市、镇两级政府加大力度推动“三旧”改造工作：一是组织“三旧”改造专项规划修编（下称：专项规划）。根据最新一期标图建库调整后的成果，市层面以市城乡规划局组织专项规划的修编，镇街层面以镇街政府牵头对本镇街专项规划进行修编。建议专项规划修编于5月底前完成。二是加大改造地块的整合力度。市层面由市土地储备中心组织，镇街层面由镇街政府组织，强化两级政府的统筹。

　　（三）关于产业引导

　　一是制定产业规划。市发改部门牵头，组织外经贸、经信、国土和规划部门制定全市的“三旧”改造的产业规划，作为“十二五”规划、产业集聚规划的子规划，同时要与专项规划相含接。二是控制产业比例。专项规划和产业规划确定二、三产业的比例，严格控制商品住宅项目的比例，市区范围不超过60%，镇街范围不超过40%。三是融合现有产业转型升级扶持政策，参考周边城市做法，专门出台通过“三旧”改造搭建产业转型升级平台扶持现代产业的政策。

　　（四）关于改造策略

　　一是改造模式多样化，有效利用现有建筑，减少改造的成本。二是试点市、镇、村三方或两方共建产业园区，即市、镇政府选择长期租赁、征收、管理介入等多种方式控制连片的村属工业园区，实行统一规划、统一改造、统一招商、统一运营，达到土地资源有效整合的效果。三是对市、镇、村和镇、村统筹土地实施改造的税费分成政策参照市政府关于大项目招商的优惠措施，建议由财政和税务部门联合制定灵活的税收分成方式实现各方利益共享。四是将“三旧”改造和城市综合整治、宜居城乡建设、道路升级改造、河涌整治、文化名城建设等相结合，实现“三旧”改造和城市未来发展的全方位对接。

　　（五）关于城市规划

　　一是“三旧”改造城市规划的理念，改变原有自下而上的城市规划理念，推行自上而下的城市规划理念。二是为加快完善历史用地手续，实行改造方案的编制和规划手续分离，即是先按已批控规编制改造方案，改造方案获省批复后再调整规划。三是弱化单元规划，规划管理以控规为主、单元规划为辅。四是对于“三旧”改造的地块要适当提高容积率，允许通过地块包装、城市设计等论证方式申请提高容积率。五是对于“拆三留一”的“留一”部分采用容积率补偿、货币补偿、出让金折抵等方式补偿。六是区域划分，各镇街要结合专项规划，划定出改造的核心区、产业集聚区、产业结构转型升级区，商品住宅项目只允许在核心区内实施。七是对现有审批机制进行调整，改造方案和规划分离，规划上弱化单元规划，注重于控规调整，单元规划不用再上报城建领导小组。八是建议政府将现行的部分控规一般规划调整事项划定为控规微调，加快控规调整的速度。

　　（六）关于改造成本

　　一是提倡原有厂房就地升级改造，不建议大拆大建。二是调整土地出让金政策，集体建设用地转变为国有建设用地后协议出让的，先按《关于调整土地出让金征收标准问题的复函》（东府办复〔2005〕101号）的工业用地标准核算出让金（大城区、松山湖和主干公路两旁150米范围内的为75元/平方米，其他区域为65元/平方米），再按非经营用地改经营性用途的标准补地价（区别三类镇街分别补缴700元/平方米、420元/平方米、280元/平方米）。三是土地整合、项目公司设立和收购环节的不动产转让税费实施减免或返还。四是实施旧村改造需缴纳出让金中市留成部分将返还给村集体用于补贴拆迁补偿费用。五是将产业升级与政府现有的文化科技奖励政策相结合。

　　（七）关于拆迁安置

　　一是明确市的房屋征收主管部门，完善房屋拆迁补偿工作指引，制定拆迁补偿监督机制，加强对改造项目拆迁补偿工作管理。二是对“三旧”改造项目，可先行通过公开市场确定使用权人，后由政府（或村集体）限时完成拆迁和土地移交。三是钉子户问题，国有土地上的房屋强制征收的建议由市人民法院执行，集体土地参照国有土地执行。四是各镇街参照自身实际情况制订拆迁补偿办法。五是出台安置房建设管理办法。

　　（八）关于办事效率

　　一是大力推行改造项目建设前期手续并联审批，缩减审批环节，提高审批效率。二是实施办事卡制度，“三旧”改造项目等同于市属重点工程办理。三是改造方案与单元规划分离，提高改造方案审批进度。

　　（九）关于完善历史用地手续

　　一是处罚措施，对违法用地按不同历史时期处以罚款，不没收地上建筑物。二是调整罚款标准，用地行为发生在1987~1998年罚款标准为3元/m2，用地行为发生在1999~2007年6月30日罚款标准为5元/m2。三是凡未落实改造主体的项目，需完善历史征收手续的报省审批，需保留集体性质的由市政府审批后国土部门颁发《建设用地使用权确认函》。四是对于未落实改造主体且缺乏资金开展改造的村集体，须由镇街政府统筹先行垫付罚款完善用地手续。

　　（十）关于政策研究

　　建议设立旧村庄改造、旧厂房升级等相关课题，引入科研单位、大专院校开展深入，为我市出台相关政策措施提供理论依据。

　　（十一）关于投融资

　　参照省从土地出让收益中计提水利基金的做法，建议市政府从土地出让收益中每年计提10亿元作为“三旧”改造专项基金，专门用于改造项目的融资支持和公益性改造。资金的使用参照《广东省专业性产业转移工业园建设竞争性扶持资金管理办法》。

　　（十二）明确村与开发商合作模式

　　一是制定村集体公平、透明的招商程序，由镇街政府监督管理。二是对于村与开发商合作可以采取成立股份公司的方式，也采取固定收益方式，其中，采取固定收益合作开发的，土地使用权直接协议出让给开发商。