2003年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于开展社区矫正试点工作的通知》（司发[2003]12号），确定在北京、上海、江苏等6省市试点社区矫正工作，实行由公安机关作为执法主体、司法行政机关作为日常工作主体的监外执行模式。经过8年的实践探索，社区矫正从无到有，从部分试点到全面试行，将被判处管制、宣告缓刑、裁定假释、决定暂予监外执行、剥夺政治权利的罪犯放在社会上服刑改造，目的是将他们教育成守法公民，使他们顺利回归社会，实现刑罚的最大效益化。2011年社区矫正被写入刑法，在我国正式确立了社区矫正法律制度。

　　根据省司法厅的工作部署，2009年我市作为全省第二批社区矫正试点地区，经过半年的示范摸索、组织筹备，从7月份起全面启动社区矫正工作。两年多来，在市委市政府、市委政法委的正确领导下，在全市社区矫正成员单位的积极配合下，我市社区矫正经过成立机构、建章立制、规范程序、统一档案、业务培训、沟通协调、引入社工、检查督导等一系列工作逐渐步入正轨。截至今年12月，共接收符合条件的社区服刑人员492人。全市司法行政工作人员在立法严重滞后、无经验可循、无措施保障、没有从事社区矫正的专门人员及编制，且基层司法分局全部进驻镇街综治信访维稳中心以承担维稳工作为主的情况下，为保一方平安，依靠采取“人管人”、“人盯人”的传统办法，教育管控着社会上流动着的服刑人员，即使在亚运安保、大运安保等国际级活动中，也无一矫正对象脱离管控，为构建和谐幸福东莞、促进社会管理创新做出了重要贡献。

　　存在问题

　　（一）司法行政机关职能增多、任务重，存在人手严重不足的现状。司法行政机关承担着人民调解、法制宣传、法律援助、安置帮教、基层法律服务、参与社会治安综合治理和维护社会稳定等多项工作职责。基层司法分局全面进驻镇街综治信访维稳中心后，在大调解工作格局和健全防控体系工作机制中发挥着重要的基础作用。社区矫正作为一项刑罚执行工作，是司法行政的新职能，新挑战。目前全市32个司法分局平均行政编制3-4名，与分局的规格设置极不匹配，难以承担对社区服刑人员刑罚执行的重任。基层司法行政机关任务重、编制不足，人手少，已不适应现行司法行政工作需要。

　　（二）两年多来社区服刑人员入矫率呈逐年递增的趋势。按年度统计，我市2009年接收了140名、2010年接收了156名、2011年接收了196名社区服刑人员。根据《最高人民法院关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》的要求，我国将逐渐扩大非监禁刑比例，在未来3至5年内,社区服刑人员总量将达到监狱在押犯的1/4甚至1/3，我市的非监禁刑罚执行工作量之大将呈现前所未有的局面。社区服刑人员增量对基层司法行政机关面临的任务繁重、人手不足、经费短缺、依靠“人盯人”的方式管理效率低下的工作现状已经构成巨大压力。

　　（三）社区服刑人员“人户分离”、“人口流动”现象日益突出。不断发展的城市集聚效应吸引了全国各地的人流动于长三角、珠三角等经济发达城市之间，来莞投资、就业、发展的外来人员是莞籍人员的4倍。我市两级法院两年来判决的非莞籍人员非监禁刑比例是莞籍人员的4倍多。2011年6月以前，我们严格遵循“见人见档”、“本地户籍”的接收原则，但省两院三厅《关于依法正确适用和执行非监禁刑的指导意见（试行）》（粤高法发[2011]21号）要求从6月1日起取消本地户籍的接收原则，对在本地经常居住、具备监管帮教条件的非莞籍社区服刑人员纳入所在地矫正范围。社区服刑人员人户分离日益突出、流动性增大、就业和生活环境多样化与现实监管帮教难度增大、措施难以落实到位、管理空白点增多等现状构成巨大压力。

　　（四）取消户籍地接收原则致形形色色的非莞籍社区服刑人员逐渐增多。截至12月底，我们已接收5名港澳台社区服刑人员，2名外国籍社区服刑人员（均为韩国人），18名非莞籍社区服刑人员（指非莞籍的国内居民，如属湖南、四川、海南等户籍的社区服刑人员）。目前我市已有未满25周岁的社区服刑人员38名，其中，未满18周岁的未成年社区服刑人员9名。非莞籍社区服刑人员因生活环境不固定（如在本地无固定家庭关系、无固定工作、无固定物业或资产），流动性更大，监管更难到位。青少年社区服刑人员和港澳台、外籍犯、非莞籍社区服刑人员逐渐增多与现实监管手段不足、管理办法不明构成巨大压力。

　　办    法：

　　针对以上社区矫正工作发展现状，为了切实教育、管控和改造好流动在社会上的大量社区服刑人员，进一步维护我市安全稳定，结合实际，可以从以下几方面解决人手不足、缺乏监控手段的难题：

　　（一）人防与技防相结合，引入社区矫正监控管理系统

　　北京、江苏、浙江、安徽等省早已开发使用社区矫正监控管理系统，而我省广州、深圳、佛山、江门等市也已全方位借助社区矫正监控管理系统来管理社会上流动着的服刑人员。借鉴国内外先进经验与做法，引入社区矫正监控管理系统，能大大缓解我市司法行政系统人手不足、任务繁重、“人盯人”的方式管理效率低下的现状，有效解决社区服刑人员人户分离、流动性增大、缺乏跟踪监控手段、管理措施难以落实到位的突出问题，适应社会工作管理创新与国家行刑方式改革的需要。

　　社区矫正监控管理系统是目前人防与技防相结合的有效手段，能提供两个层面的技术支持。一是提高信息化水平。它有助于将入矫的社区服刑人员全部信息录入系统，有利于在系统内完成登记、采集指纹及头像信息、报批、建档、制定个案、考核、奖惩，规范操作流程，有利于信息的即时统计与更新，使管理工作有章可循。二是提供手机定位管理功能。它借助手机的LBS、GPS定位功能还原社区服刑人员的活动轨迹，对社区服刑人员未经请销假离开东莞范围进行实时报警，防止社区服刑人员违反管制、假释、缓刑、暂予监外执行社区矫正管理规定，预防和减少脱管、漏管和重新违法犯罪。建议市财政局对引入、使用社区矫正监控管理系统，以及后续的维护升级给予专项财政支持。

　　（二）专职与辅助力量相结合，构造“1+1”专辅结合的矫正模式

　　我局作为市第二批社会工作试点单位，2010年6月在司法行政领域正式开展社会工作试点。截至目前，以市、镇街两级财政购买服务形式，共接受了4家社工机构总计40名社工专职从事社区矫正与安置帮教工作，分布在莞城等19个镇街。一年多来，司法行政社工以其助人自助的价值理念、专业的工作方法与技巧对社区服刑人员进行教育帮扶，并建立了良好的帮教关系，有力推动了我市社会调查及社区影响评估工作的有效开展，缓解了我市司法行政机关人手不足、教育管理方法不专的现状，受到市民政局社工办、用人单位的高度赞扬和充分肯定。司法行政社工投入，有利于我市构造司法行政专职工作人员加司法行政社工的“1+1”专辅结合的社区矫正工作模式，符合社区矫正工作发展方向，与国外运行模式接轨。考虑到社区矫正这一刑罚执行工作的法律性、严肃性、规范性、复杂性、专业性，以及目前司法行政机关编制不足的现状，建议市编办给我局增加66名行政编制，为32个司法分局及市局矫正安置科增加2名行政编制，解决司法分局作为执法机关应有的编制和内设机构问题。同时，建议市民政局进一步增加司法行政社工的投入，保证“每个分局及矫正安置科都配备2名司法行政社工”，确保我市社区矫正执法工作由一支专业化、稳定性的专辅结合的工作队伍承担和推动。

　　（三）加大宣传，提高社会对社区矫正工作的认识和支持

　　社区矫正在我国刚刚起步，受传统刑罚观影响，很多群众认为只要犯罪判刑的罪犯就应关进监狱，难以接受将罪犯安置在社区服刑改造，产生不安全感和排斥情绪。部分社区服刑人员担心身边的亲朋好友、邻里街坊知道他们的罪状，不太配合矫正措施的实行；也有部分社区服刑人员忘了自己的服刑身份，完全没有服刑的概念，认为自己等同于自由人。社会环境和社区服刑人员的错误认识不利于社区矫正工作的顺利开展。因此，必须加强宣传，借助报刊、网络、电视、电台等媒体以及各种法律宣传活动，采取多渠道、全方位的宣传方式，大力营造社区矫正工作的良好氛围，让上至领导干部、下至普通群众都能了解、支持、积极参与社区矫正工作；让社区服刑人员树立正确的刑罚观，积极配合教育改造，强化改造效果，维护社会和谐稳定。  

　　对东莞市政协十二届一次会议提案第20120215号的答复

　　郭瑞华委员：

　　市政协十二届一次会议提案第20120215号收悉，提案内容涉及我局的工作职能，现就相关工作进展情况答复如下：

　　社区矫正是将罪行轻微、社会危害不大的罪犯放在社区服刑改造的非监禁刑罚执行活动。2011年刑法修正案（八）生效实施，正式确立了社区矫正法律制度。2012年3月1日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合颁布《社区矫正实施办法》正式实施，为社区矫正工作确立了最新规范性指引。3月14日十一届全国人大五次会议通过刑事诉讼法修正案，进一步明确社区矫正执行机关、矫正类别。社区矫正是国家刑罚执行工作，是司法行政机关落实中共中央加强对特殊人群管理要求的重要工作，是创新社会管理的重要内容。

　　社区矫正是司法行政的重要职能，我市从2009年7月全面启动社区矫正工作。三年来，在市委市政府、市委政法委的正确领导下，在全市社区矫正成员单位的积极配合下，我市社区矫正经过成立机构、建章立制、规范程序、统一档案、业务培训、沟通协调、引入社工、检查督导等一系列工作完善了社区矫正工作程序，理顺了与相关单位的工作关系，实现了依法规范平稳发展。截至今年3月，全市司法行政机关共接收、管控社区服刑人员531名。

　　鉴于基层司法行政机关人手少任务重、信息化水平不高、监控跟踪手段严重滞后等现实情况与当前日益增加的社区矫正工作任务量不相适应，因此，为了确保完成东莞区域内的社区服刑人员管控到位，减少或杜绝脱管情况发生，参照广州、深圳、佛山、江门等周边城市的现行做法，我局拟引入社区矫正监控管理系统，借助信息化科技手段，提高人防与技防结合水平，承担好教育管控我市流动服刑人员的重任。我局已就相关工作做了如下努力：

　　一、为引入社区矫正监控管理系统做了大量准备工作。一是多次向市领导请示、向媒体宣传创新管控模式，与市财政局沟通，争取社区矫正监控管理系统经费。郭瑞华局长在接受南方都市报、广州日报、东莞日报、东莞阳光网、东莞电视台等新闻媒体采访时，多次提到目前存在管控人力不足、管控不到位的情况，必须不断创新帮教管控模式，采用GPS定位管理社区服刑人员。二是通过申请财政预算、向市府办请示、与财政局行政政法科沟通等方式争取系统经费。去年8月底我局矫正安置科将引进该系统的经费列为2012年财政预算，在财政未批的情况下，我局单独为购买系统获得经费保障与财政局进行了沟通说明。今年3月我局向市府办提出《关于购买社区矫正监控管理系统的请示》，再次登门造访财政局行政政法科，提出引入系统的迫切需要。三是我局与东莞电信、移动、联通等通信运营商联系，获得各家在手机定位跟踪上的报价，为招投标做准备。四是吴敏副局长拟带队组织工作人员赴深圳、佛山参观学习其系统投入使用情况，进行实地考察论证。

　　二、结合最新法规政策的出台，我局加大社区矫正宣传与培训工作。一是开展《社区矫正实施办法》广泛宣传贯彻工作。我局将编辑《社区矫正实施办法》专题宣传挂图，在全市人流密集场所进行广泛宣传。同时结合刑（八）修正案、刑事诉讼法修正案及《社区矫正实施办法》编印社区矫正最新法规政策小册子，在全市593个村（居）、32个镇街政法单位（公安分局、派出所、综治信访维稳中心、法庭）、市第一二三人民法院、人民检察院，市21个社区矫正成员单位派发，进行全方位宣传。二是抓好《社区矫正实施办法》及刑事诉讼法修正案培训工作。我局已组织7个分局参加了中国政法大学在深圳举办的《社区矫正实施办法》、刑事诉讼法修正案最新解读专题研修班。4月份计划邀请司法部参与制订《社区矫正实施办法》的专家及省厅矫正处领导来我市对全市分局局长（负责人）、专职工作人员、司法行政社工开展最新法规政策运用的实务培训。三是借助本地媒体宣传社区矫正工作。我局已与东莞电视台合作，从社区矫正人员在社区生活动态、矫正效果角度，从专职工作人员、司法行政社工专职与辅助力量相结合的角度向社会全方位宣传社区矫正工作，提高社会对社区矫正工作的认识和支持。

　　针对您提案中“建议市民政局进一步增加司法行政社工的投入，保证每个分局及矫正安置科都配备2名司法行政社工，确保我市社区矫正执法工作由一支专业化、稳定性的专辅结合的工作队伍承担和推动”的建议，民政局的答复是：加大政府购买社会工作服务的力度，充实包括司法社工在内的服务力量是巩固和深化社会工作成效的重要内容。因此，市社会工作领导小组办公室（市民政局）一直致力于争取财政支持，提高社工服务购买力度。按照《东莞市财政支持社会工作发展的实施方案（试行）》之“明确市、镇（街）两级的事权，社会工作的责任主体在镇（街）一级的，所需经费由镇（街）财政承担。市财政主要负担市属单位所需社会工作经费”规定，市财政提出司法社工服务于镇街的，其相应的购买经费当由镇街一级负担。考虑到试点初期，镇街认识不高，由其自行购买难度较大，同时为体现财政在初期对社会工作发展的支持和推动作用，经市民政局争取，市财政才同意部分镇街配置司法社工的费用由市财政负担。经过三年多发展，全市社会工作已进入深入推进阶段，严格按照事权和财权统一的原则，市财政对由市财政“买单”配置镇街社工的做法不再支持。在这种情况下，除了继续争取市财政其他方面支持的情况下，也需要充分发挥各镇街的积极性，各镇街司法所负责人要主动向所在镇街党委政府建言，争取镇街在购买社工服务中，将司法社会工作统筹考虑进去，通过市镇两级的推动，来促进司法行政社会工作的发展。

　　针对您提案中“建议市编办给司法局增加66名行政编制，为32个司法分局及市局矫正安置科各增加2名行政编制，解决司法分局作为执法机关应有的编制和内设机构问题”的建议，市编办的答复是：目前我市司法行政系统专项编制已全部分配完毕，若要补充司法局的政法专项编制必须待争取省增加下达专项编制后才能增加。考虑到编制不足是各部门普遍存在的问题，我办建议司法局通过创新管理方式、推广应用科技手段等方法从多方面提高工作效率，解决由于编制不足带来工作力量不足的问题。