案由:(20230346)关于成立东莞市公立医院医疗集团的建议

2022年2月,广东省人民政府办公厅印发《关于推动公立医院高质量发展的实施意见》,明确提出通过建设由公立医院牵头的紧密型城市医疗集团、强化信息化支撑作用、健全运营管理体系等28个方面全面推动医疗卫生服务质量和效率提升。东莞市发改和卫健部门应加强对公立医院建设资源投入的管理和日常运营情况监管,使我市公立医院更好地满足人民群众日益增长的医疗卫生服务需求。

  (一)公立医院医疗盈余呈下降趋势

  2022年7月国家卫健委官网发布了《2020年度全国二级公立医院绩效考核国家监测分析情况》和《2020年度全国三级公立医院绩效考核国家监测分析情况》,指出2020年全国三级公立医院医疗盈余率为-0.6%,较2019年下降3.6%;共20个省份医疗盈余为负,占比62.5%,较2019年增加56.25%;753家三级公立医院医疗盈余为负,占比43.5%,较2019年增加25.89%。全国二级公立医院医疗盈余率平均为-0.66%,较2019年下降2.73%;医院资产负债率为44.09%,约四成医院出现亏损情况,亏损医院的比例较2019年增加16.75%。而疫情三年,东莞多数医院也出现不同程度的业务收入减少、收支结余为负,过度依赖医保资金等现象。

  (二)公立医院债务风险呈上升趋势

  根据国家卫健委数据,2020年全国三级公立医院资产负债率为44.09%;在亏损二级公立医院中,7.51%的二级公立医院资产负债率超过100%,49.53%的二级公立医院资产负债率超过50%。可见近年公立医院长短期借款债务风险增大,运营风险较高,公立医院的债务问题再次被推至台面。

  长期以来,债务一直是压在多数公立医院运营中的一座大山。近年来,我国公立医院的负债规模以年均20.5%的债务复合增长率急速上升,且在债务增长的同时,资产负债率也在不断上升。考虑到资产负债率(负债总额/资产总额)多用于衡量机构的债务偿还能力,一般认为超过50%即为高风险。根据《2021中国卫生统计年鉴》,2020年我国政府办公立医院共负债17.64千亿元左右,资产负债率达45.75%左右,距离50%的预警线已然不远了。


   法:

  建议我市发改和卫健部门参照东莞市交通投资集团有限公司建设模式,探索成立东莞市全市性、区域性或者专科性(如中医)各类别的公立医院医疗集团,负责统筹区域内医疗卫生资源建设运营、构建东莞市优质医疗卫生资源共享合作机制和高素质医疗人才流动渠道等业务。

  一是统筹卫生资源的建设和运营、避免重复建设。参考数字政府建设模式,对全市公立医院医疗卫生资源进行统一规划,综合城市发展布局、人口分布、学科特长、就诊情况等统筹全市医疗卫生资源具体投资;建设统一的医院问诊、管理平台,推动全市电子病历等群众健康数据共享共用,避免重复建设,统筹债务规模,提高运营管理水平。

  二是探索人员内部双逆向流动新模式。探索医疗集团人事改革,通过破除医院行政壁垒,打通人才“流动断点”,来双逆向流动,有效配置医疗资源:一方面,集团对医疗人才统一招聘、统一使用,合理轮岗,有利招收到优质医生,解决基层医院医生荒问题;一方面,先进医院医疗人才下沉基层帮扶和基层医院骨干到上级医院轮训成为常态,,全面提高了医疗人才使用效率和基层医疗水平。

  三是探索数据汇集、提高双向转诊和公共卫生应急能力。探索借助医疗集团,实现集团内公立医院医生、床位、设备、药物等医疗资源数据大汇聚,同时对患者就诊数据进行汇集、建模。有利于对医院进行建设风险预警,有利于促进双向转诊流通,有利于避免医保资金浪费。

  同时,总结我市3年来新莞疫情联防联控工作成功经验,以大数据为抓手,联动社区医生、三人小组等现有机制,建设公共卫生应急指挥平台,及时发现疫情苗头、增强我市公共卫生应急能力。

提案者 郑俊彦
部门答复

市人民政府办公室转来《关于成立东莞市公立医院医疗集团的建议》(市政协十四届二次会议第20230346号提案)收悉。按照提案办理要求,现结合工作职能,提出以下会办意见:

  一、相关工作情况

  加强规划引领,将组建医疗联合体或医疗集团、健全医疗卫生人才管理体系相关内容纳入我局牵头编制的规划政策。一是纳入《东莞市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》,明确提出创新医疗合作模式,探索联合组建区域医疗联合体、专科联盟,构建多层次一体化医疗保障体系,强化公共卫生协同应急管理机制;重点发展前沿医疗技术、建设高水平临床科研平台、集聚拔尖医学人才,加强高层次交流与合作;并将市人民医院和市中医院创建高水平医院、建设一批区域中心医院、公共卫生医学中心项目纳入“十四五”时期重点医院建设工程。二是纳入《东莞市人口发展规划(2020-2035年)》,推动公共服务资源整合共享,加强医疗、教育等公共服务领域的机构间合作,发挥优质资源的引领作用,大力推广医疗联合体或医疗集团,建立健全资源共享机制,提高整体医疗水平和资源利用效率;健全完善医疗人才引进政策、医疗人才评价机制、医务人员诚信执业管理、医师执业风险控制、公立医院薪酬分配制度等,提升和改善医务人员薪酬待遇、发展空间、执业环境和社会地位。三是纳入《关于优化配置公共服务资源和实施意见》,明确通过校地共建、院院共建等合作模式,用五年时间将五所区域中心医院建成三级甲等综合性医院;进一步推动优质医疗卫生资源下沉,提升社区卫生服务水平,加强全科医生队伍建设,依托三甲医院组建医疗联合体或医疗集团,提升基层医疗机构服务能力,促进医防结合,完善疾病控制体系;健全医疗卫生人才引进、培养、管理机制,探索岗位总量管理和全员聘用等形式保障卫生人才队伍,推进国际国内医疗资源合作。

  二、下一步工作计划

  (一)以推动规划落地为抓手,跟进建议相关事项。我局将以《东莞市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》等规划政策为抓手,进一步加强统筹和评估督查,推动各项目标、任务、项目落地。针对代表所提的问题、建议,我局将在相关规划、政策的督查、评估工作中予以重点关注,安排专人做好跟踪落实。

  (二)持续加强统筹协调,多渠道争取资金支持项目建设。通过建立项目台账、梳理前期工作推进时间表、优化审批流程等举措,主动跟进项目进展,及时协调解决困难问题。同时,指导项目单位做好项目储备,通过组织申报地方政府专项债、中央预算内投资、省重大项目前期工作经费等途径,全力争取国家和省专项资金支持项目建设,拓宽项目资金筹集渠道,为推进项目建设提供资金保障。

  此函


郑俊彦委员:

  您在东莞市政协十四届二次会议提出的《关于成立东莞市公立医院医疗集团的建议》(第20230346号)收悉。我局高度重视,经商市发展和改革局意见,现答复如下:

  一、基本情况

  东莞市人民政府办公室印发《东莞市推进医疗联合体建设和发展工作方案》后,我局认真部署落实加快推进医联体建设,已形成以高水平医院及三级甲等医院为塔尖、区域中心医院和二级三级医院为塔腰、社区卫生服务中心为塔基的金字塔型卫生健康服务体系,结合“三心六片”的城市空间发展格局,以区域中心医院建设为着力点,合理规划,科学布局,网格化医联体建设,建立起基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗制度,截至目前,形成了与区域医疗发展相适应的医联体服务体系,全市8家三级甲等医院及其他区域中心医院均参与了医联体建设并发挥出引领作用,33个镇街(园区)公立医院与当地社区卫生服务中心建立了医联体关系,公立医疗机构参与率达100%。全市组建医联体100个,其中医院医联体47个,专科联盟42个,其他形式医联体10个,远程网络形式1个。东莞市人民医院-谢岗医院医联体合作紧密,成效显著,具有典型示范作用。

  我市发展和改革局加强规划引领,将组建医疗联合体或医疗集团、健全医疗卫生人才管理体系相关内容纳入发展和改革局牵头编制的规划政策。一是纳入《东莞市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》,提出创新医疗合作模式,探索联合组建区域医疗联合体、专科联盟,构建多层次一体化医疗保障体系,强化公共卫生协同应急管理机制;重点发展前沿医疗技术、建设高水平临床科研平台、集聚拔尖医学人才,加强高层次交流与合作;并将市人民医院和市中医院创建高水平医院、建设一批区域中心医院、公共卫生医学中心项目纳入“十四五”时期重点医院建设工程。二是纳入《东莞市人口发展规划(2020—2035年)》,推动公共服务资源整合共享,加强医疗、教育等公共服务领域的机构间合作,发挥优质资源的引领作用,大力推广医疗联合体或医疗集团,建立健全资源共享机制,提高整体医疗水平和资源利用效率;健全完善医疗人才引进政策、医疗人才评价机制、医务人员诚信执业管理、医师执业风险控制、公立医院薪酬分配制度等,提升和改善医务人员薪酬待遇、发展空间、执业环境和社会地位。三是纳入《关于优化配置公共服务资源和实施意见》,明确通过校地共建、院院共建等合作模式,促进区域中心医院的发展;进一步推动优质医疗卫生资源下沉,提升社区卫生服务水平,加强全科医生队伍建设,依托三甲医院组建医疗联合体或医疗集团,提升基层医疗机构服务能力,促进医防结合,完善疾病控制体系;健全医疗卫生人才引进、培养、管理机制,探索岗位总量管理和全员聘用等形式保障卫生人才队伍,推进国际国内医疗资源合作。

  二、关于建议所涉及事项的现状及采取的措施

  (一)关于“统筹卫生资源的建设和运营、避免重复建设”的建议

  我市根据国家关于开展紧密型城市医疗集团建设试点工作方案,一是探索建设东莞水乡紧密型城市医疗集团,由市人民医院牵头,成员为市水乡中心医院等医疗卫生单位,为水乡片区居民提供疾病预防、诊断、治疗、营养、康复、护理、健康管理等一体化、连续性医疗卫生服务。充分利用市人民医院与南方医科大学校地共建平台资源,按“一院多区”同质化管理模式,建设紧密型城市医疗集团。发挥省高水平医院的龙头带动作用,提升基层医疗机构服务能力和管理水平,促进市水乡中心医院与市人民医院协同发展。二是通过校地共建、院院共建提升区域中心医院高质量发展,充分发挥区域中心医院的辐射带动作用,推动区域中心医院与镇街医院建立医疗联合体,镇街医院与社区卫生服务中心建立医疗联合体,实现医疗联合体全覆盖,进一步促进网格化管理,提升医疗联合体建设质量,提高运营管理水平。下一步我局将进一步推动智慧医院的建设,推动电子化信息管理,统筹全市医疗卫生资源,避免重复建设,统筹债务规模,进一步提高运营管理水平。

  (二)关于“探索人员内部双逆向流动新模式”的建议

  一是东莞市人民政府办公室在2017年印发了《关于印发〈东莞市推进医疗联合体建设和发展工作方案〉的通知》(东府办〔2017〕127号),明确了有关医联体建设模式及实施步骤。其中重点在于建立以帮扶形式组建三级医院与镇街医院医联体;以购买服务形式组建镇街医院与社区卫生服务中心医联体;以专科技术力量为支撑跨区域组建专科联盟;以及以互联网+智慧医疗为发展契机发展远程医疗协作网,按照“规划发展、分区包段、防治结合、行业监管”的原则,结合市委市政府“三心六片”的城市发展布局,以镇街(园区)为单位,将服务区域按照医疗资源分布情况划分为33个网格,每个网格由一个镇街医院与社区卫生服务中心组建医联体,医联体为网格内居民提供疾病预防、诊断、治疗、康复、护理等一体化、连续性医疗服务,在一定程度上缓解基层医院医生人力资源问题。

  二是我局每年从三甲公立医院选派一定数量的中级以上职称卫生专业技术人才下沉基层帮扶,全面加强基层公立医院人才、技术、重点专科等核心能力建设,持续提升基层公立医院临床和公共卫生等综合服务能力水平。同时每年安排不少于50名市属医院及三级医院(含民营医疗卫生机构)从事临床、口腔、中医、公共卫生等四个类别专业技术工作的医师,在晋升副高级职称前在县级以下或对口支援医疗卫生机构服务累计一年以上,也一定程度上解决基层医院医生荒问题。目前我市各基层医疗机构会选配一定数量的骨干到上级医院进修,提高专科医疗技术水平。

  (三)关于“探索数据汇集、提高双向转诊和公共卫生应急能力”的建议

  在探索数据汇集、提高双向转诊方面。一是东莞已于2008年出台《东莞市社区卫生服务机构建立双向转诊制度的指导意见(试行)》,明确社区卫生服务机构是群众的首诊机构,各级医疗机构应按照基层首诊、逐级转诊、急慢分诊等原则合理分流病人,逐步实现 “小病在社区,大病在医院,康复在社区”的就医秩序。印发《关于加强社区卫生服务机构诊疗工作管理的通知》(东卫函〔2022〕11号)、《关于开展社区卫生服务机构诊疗工作落实情况督查的通知》,从设立分级诊疗绿色通道、优化就诊流程、强化转诊宣传等方面进一步规范社区卫生服务机构转诊就医,推进分级诊疗制度的实施。二是我局认真贯彻落实《广东省推进医疗联合体建设和发展的实施方案》有关要求,将开展医联体建设作为构建分级诊疗制度的重要内容稳步推进,部分指标纳入公立医院年终考核及镇街领导班子年度工作考核。针对各类医联体有不同的特色,接下来我局将进一步细化有关考核要求并严格加以推进落实,建立“双考核”管理制度,注重平时考核与绩效考核相结合,明确平时考核内容,通过日常监测、数据收集、情况调度等,建立平时考核台账。实施优胜劣汰,以真正提升医联体的建设成效,促进双向转诊流通,避免医保资金的浪费。

  在公共卫生应急能力方面,我局总结三年抗疫工作经验,更加科学精准高效做好疫情防控,提高我市公共卫生应急能力,全力确保患者生命安全。一是建立健全重大疫情医疗救治服务体系。立足平战结合,统筹应急状态下医疗卫生机构的动员响应、区域联动、人员调集,建立健全以市人民医院、市中医院等高水平医院及三级甲等医院为塔尖、5所区域中心医院和二级三级医院为塔体、社区卫生服务中心为塔基的分级分层分流的三级重大疫情医疗救治服务体系。二是推进市级重大疫情救治基地建设。重点加强市第九人民医院综合学科、感染病科和重症救治专科能力建设,提高传染病监测预警和危急重症救治能力,争取建成三甲传染病专科医院,建成全省第一方队的高水平传染病专科医院。将省高水平医院市人民医院建成粤港澳大湾区重大疫情救治基地,着力防重症和降低死亡率,发挥医疗救治兜底功能,成为粤港澳大湾区中心城市广州、深圳的重大疫情救治“预备队”,辐射惠州、河源等周边城市。三是构建我市传染病救治网络,提升公立医院传染病救治和应急医疗救治储备能力。借助我市公立医院高质量发展契机,以“抓两头带中间”的思路(基层医疗机构和三级医院、区域中心医院为“两头”,镇街公立医院为“中间”),加快高水平医院和区域中心医院建设,加强镇街卫生健康治理能力建设,引导镇街公立医院错位发展,实施镇街医院能力提升工程,二级及以上综合医院全面加强重症医学科、儿科和感染科建设,实现全覆盖、同质化,提高镇街医院传染病检测和诊治水平,强化基层医疗卫生机构传染病防控能力,实现全市医疗机构层级协同和整体跃升。加快市人民医院、市中医院等医院的创伤中心建设,提升120急救中心调度能力,打造立体化卫生应急救援体系,增强我市公共卫生应急能力。

  三、下一步工作计划

  下一步,我局将严格按照上级相关文件,进一步规划好医联体的建设,充分发挥三级医院以及区域中心医院的带动作用,按照“规划发展、分区包段、防治结合、行业监管”的原则进一步对全市医联体实施网格化规划和布局管理,整合设置公共卫生、财务、人力资源、信息和后勤等管理中心,逐步实现医联体内行政管理、医疗业务、公共卫生服务、后勤服务、信息系统统一管理,统筹医联体内基础建设、物资采购和设备配置,主动控制运行成本。通过盘活医疗资源和优化医疗机构运行效率,进一步提升医联体建设质量。市发展和改革局将以《东莞市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》等规划政策为抓手,进一步加强统筹和评估督查,推动各项目标、任务、项目落地。针对提案当中所提的问题、建议,市发展和改革局将在相关规划、政策的督查、评估工作中予以重点关注,安排专人做好跟踪落实。

  诚挚感谢您对我市公立医院医疗集团的关注和建议,我们将通过本次建议的办理,进一步推进公立医院医疗集团的建设,为人民群众谋取更大的健康福祉。

  专此答复。

  东莞市卫生健康局

  2023?年7月25日


办理单位 发展和改革局,市卫生健康局
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