大力推进“三旧”改造，是围绕加快转型升级，科学利用有限的土地资源，拓展建设用地，切实保障发展用地的重要途径。近些年，我市土地资源供需矛盾日益突出，大力推进“三旧”改造，促进存量建设用地“二次开发”，有利于土地利用方式从外延式增量扩张向内涵式存量挖潜转变，提高土地的利用效益和产出效益，促进土地的节约、集约利用。
为了规范“三旧”改造的各项工作，确保我市改造工作健康有序地进行，市政府先后出台了《东莞市“三旧”改造实施细则》、《关于加快推进“三旧”改造促进产业转型升级的若干意见》以及《东莞市农村(社区)集体资产管理实施办法》等相关规定。各级政府、各部门，对我市纳入“三旧”改造、符合土地利用总体规划、城市规划的改造项目进行了建设改造，并取得初步成果，得到相关部门的肯定。但是，结合我市“三旧”改造工作开展近三年的实际情况，通过调查研究和实际工作经验，切实感觉到目前“三旧”改造面临着某些实际困难，成为我市推进改造工作的瓶颈甚至障碍，从而制约东莞的高水平崛起以及“六个东莞”目标的如期完成。
我市“三旧”改造工作存在的问题与困难有以下几点：
一、改造成本偏高
在改造工作实践中，基层和参与改造的企业普遍反映，改造成本较高成为影响“三旧”改造顺利推进的重要原因。
通过对“三旧”改造不同改造模式成本的分析比较后发现，“三旧”改造中“旧村庄”改造项目的成本负担尤为突出。下面就三种改造项目个案的改造成本进行图示比较。改造成本主要由：拆迁补偿、土地出让金、税费三个方面构成，具体数据如下表：
项目成本 政府主导 村集体自改或与其他单位合作改造 原权利人自行改造
A项目 B项目 C项目
(自改) D项目
(合作改造) E项目 F项目
改造前主要建筑类型 旧厂房 私人住宅、旧厂房 私人住宅 集体厂房 旧厂房 酒店、娱乐场所
面积（公顷） 12.3905 17.3005 19.14 11.99 3.6335 1.4808
拆迁补偿
(万元) 35247.48 113575.2 147725.72 13809.9 1349.56 2013.144
土地出让金
（万元） -- -- 125.89 11289.8 3815.154 2176.776
税费(万元) 5.4 -- 22373.91 8099.42 251.4402 278.7789
合计（万元） 35252.88 113575.2 170225.52 33199.12 5416.154 4468.6989
平均
(元/平方米) 2845 6565 8894 2769 1491 3018
（注：1、A项目、E项目和Ｆ项目的数据统计至土地出让，为实付数，其余项目数据为测算数。2、Ａ项目为政府主导拆迁、净地出让的项目，其出让前的税费只有违法用地一项。3、Ｃ项目的税费项目是指拆迁安置房过户产生的税费；Ｄ项目的税费项目是按一般水平测算的土地税费。4、由于村集体自行改造项目缴交的土地出让金扣除15元/平方米后，余额返还至村集体，因此，Ｃ项目的土地出让金仅以15元/平方米计算；Ｄ项目的土地出让金按基准地价核算，并扣除返还至村集体的40%。）
从上述列表中的案例数据，可得出以下几个特点：
第一，涉及私人住宅拆迁的改造项目成本高。以Ｃ项目为例，以其改造成本和7%的税后利润推算，项目内推出市场部分的地块的楼面价格高达5578元/平方米，而该地区2007-2010年拍卖商住用地的平均楼面地价仅为3794元/平方米，约为招拍挂平均价格的1.5倍。其中，拆迁补偿成本占主要，测算显示，拆迁补偿成本约占总改造成本的87%；根据项目城市规划显示，改造后约62万平方米的建筑容量中，超过一半（约32万平方米）用于拆迁补偿安置。又如B项目，总面积17.3005公顷中6.4087公顷用于安置和公共设施建设，10.8918公顷可推出市场，则可推出市场的地块单位成本价约10428元/平方米，而该地区最近一宗拍卖的商住地块的成交价为8683元/平方米，以此计算，项目亏损近3亿元。
第二，村集体与其它单位合作改造的土地出让金较高。以Ｄ项目为例，在考虑税费返还的情况下，土地出让金约占该地块改造成本的45%。虽然该地块现状为集体工业厂房，拆迁补偿的成本相对私人住宅低，但以2769元/平方米推算出来的可推出市场部分楼面价格也达到1700元/平方米，约为该地区2007-2010年拍卖商住用地的平均价格的89%，与地块的市场评估价格基本持平。
第三，市场主体收购改造较政府征收改造需多交转让税费。从形式上看，Ａ项目和Ｅ项目同为将旧厂房集中起来改造为商住项目，但由于前者是征收行为，后者是市场收购行为，后者需缴纳不动产转让过程中的营业税、契税、土地增值税等税费，约251万元。
二、审批程序繁琐，获批速度较慢
目前，已上报省政府审批的项目接近30宗，获批8宗。从获批项目的情况来看，审批耗时最长的达369天，最短的也要95天，平均达197.5天。
造成审批慢的主要原因是审批程序繁琐。目前，省级审批实行“三阶段串联”审批：第一阶段分别由省国土资源厅、住建厅、发改委审核；第二阶段是省国土资源厅综合省住建厅、发改委的意见之后发函征求省财政厅、监察厅的意见；第三阶段是省国土资源厅将最终审核意见上报省政府，省政府同意后方可由省国土资源厅批复地市。另外，各部门审查职责不十分明确，公文往来拖延，导致整个审批耗时过长、周期过长，效率低下。
三、拆迁工作推进困难
拆迁是“三旧”改造中利益冲突和博弈最为集中和突出的环节。地方各级部门普遍反映，拆迁协商的过程耗时较长、推进困难，特别是涉及私人住宅的拆迁工作更是难上加难。例如，A项目从2009年下半年启动补偿协商，目前厂房部分已基本拆迁完毕并已出让，但私人住宅部分仍在协商。又如，B项目拆迁涉及273户私人住宅，补偿协商从2008年启动至今，只有22户签订了补偿协议。
拆迁难产生的原因是多方面的：一是拆迁本身涉及众多利益调整和分配，利益各方的博弈必然需要较长的时间；二是高企的房地产价格、新闻媒体“拆迁造富”的报道、权利意识的增强、现有房屋可观的租金收入等各方面因素拉升了被拆迁群众对拆迁补偿的期望值；三是拆迁安置房未能提前建设，被拆迁群众对补偿方案能否如期实现存有疑虑；四是《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台后，省有关部门并未能及时出台相关细则，地方难以实施，“钉子户”问题缺乏可操作性强的法律途径予以解决；五是集体土地上的房屋拆迁缺乏上位法支撑。
办 法：
一、针对改造成本偏高的问题，建议适当调整土地出让金收支管理规定，允许土地出让金折抵拆迁补偿成本或返还至开发商；参照政府征收补偿免征营业税、契税、土地增值税的做法，对于市场主体收购改造用于发展鼓励性产业项目的，收购环节涉及的营业税、契税和土地增值税实施减征、免征或先征后返等灵活、弹性的政策。
二、针对审批程序繁琐等问题，建议设立省级“三旧”改造项目相关职能部门集中审查机制，提高审查效率；建议省有关部门全面梳理和适当简化“三旧”改造项目报批材料要件，制定全省统一的报批材料模板，印发具体的报批指引；建议省政府授权省国土资源厅对通过集中审查的项目直接批复给地市，缩短审批周期，提高办事效率。
三、为了顺利推进拆迁工作，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，建议省政府尽快出台相关的实施细则或操作指南，增强政策的有效性和针对性；针对集体土地上房屋拆迁（收回农村宅基地），建议省政府支持东莞地方政府尽快出台相应的地方性法规，完善相关制度建设。
四、完善“旧村庄”改造的监督机制
强化民主监督。在改造项目启动之前，村集体经济组织应组织召开股东大会和改造范围地块使用权人会议，确定改造意愿。经股东大会表决通过,并经地块使用权人百分之九十以上同意，方可进行改造。
经集体表决的改造事项，村集体经济组织应及时在村务财务公布栏上公布相关表决记录情况，财务公布栏旁设立意见箱，接受群众监督；村集体经济组织应每月定期公布改造进度信息、改造资金使用支出情况、群众意见处理情况等；除上墙公布外，村集体经济组织应不定期召开股东大会或股东代表大会，公布改造情况，听取群众意见，确保群众的知情权和监督权。上墙公布的资料应及时做好归档工作，并以照片形式记录公布情况，报镇（街）农资部门备案。
强化内部监督。村集体经济组织应完善理事会的集体决策机制，健全监事会民主监督制度。理事会管理本组织集体资产，向股东大会或股东代表大会提出有关自行改造中拆迁安置补偿资金的处理方案。村集体经济组织与合作企业应每月定期召开通报会议，通报改造进度及资金使用情况，由监事会列席有关会议，反映群众意见，提出改进建议并做好会议记录，每年向股东大会或股东代表大会提交旧村庄改造工作报告，防范改造中出现权钱交易、侵害群众利益的行为。
强化政府监督。
首先，镇政府（街道办事处）应指导村集体经济组织做好公开决策工作，旧村庄改造中有关改造方式、合作方式、合作企业、改造合同等事项应报镇政府（街道办事处）备案。镇政府（街道办事处）应监督村集体经济组织落实签订改造范围内拆迁安置补偿协议，监管旧村庄改造拆迁安置补偿资金，确保改造中拆迁安置补偿金的到位。
其次，参照兄弟市的经验，笔者建议我市建立“旧村庄改造拆迁安置补偿资金监管账户”并签订“三方监管协议”，确保专款专用，切实推进改造工作。具体做法如下：
1、建立专项监管账户
镇政府（街道办事处）应在符合条件的相关金融机构设立“旧村庄改造拆迁安置补偿资金监管账户”，参与旧村庄改造的开发企业应按一定比例将拆迁安置补偿资金存入监管账户，专项用于拆迁安置补偿。
2、签订三方监管协议
村集体经济组织、监管账户开户银行与镇（街）应就拆迁安置补偿资金的管理签订监管协议，建立三方监管机制，确保经村集体经济组织批准同意，由其法定代表人或其书面授权委托人与监管账户开户银行、镇（街）三方联合签名后方能支取拆迁安置补偿资金。监管协议内容由三方共同制定，一般应包括监管主体、监管对象、账户基本情况、账户的使用和管理、责任追究等有关内容。
最后，建议在我市重点镇街尽快设立“农村集体资产交易中心”，利用公开招标的方式选择合作开发企业，增加各级部门拆迁工作的透明度，优化办事程序。
综上，我们有理由相信，面对眼前的困难和挑战，只要坚持政府引导、群众参与的原则，充分保障群众的改造意愿，满足合理诉求，保证改造过程、执行过程的集体决策程序，公开办事程序。我相信，我市的“三旧”改造工作定会取得重大突破，再上一个新台阶。
