村级基层政权建设是我市社会经济发展的基础和重心。加快村级社会管理改革对于适应转型升级要求，提升社会管理水平，化解基层社会矛盾，建设幸福东莞，实现高水平崛起具有重要的现实意义。我市农村集体经济以经营土地和物业租赁为主体，随着社会经济的加速转型，普遍出现了集体经济增收困难，公共管理和村民福利性支出不断增加，收不抵支现象有所增多。妥善解决村级社会管理中遇到的新情况、新问题，已成为我市社会经济发展中的重大现实性、实践性课题。
办 法：
为此，应着力抓好以下几项工作：
一、建立和完善社区政务服务中心建设
建立和完善社区政务服务中心，是减轻村级经济负担，使之回归自我管理、自我服务基层群众的自治组织的重要途径。黄江镇将19个村、1个社区撤并改制为7个社区，相应成立7个社区政务服务中心，管理人员相应减少，每年节约人员经费开支约700万元，起到了很好的示范带动作用。为了更好地在全市推广这项工作，要切实抓好：
一是整体规划，稳步推进。我市现有594个村（含社区，下同），目前只有少数镇街在村级设立社区政务服务中心。为了更有效地转变政府职能，从体制上减轻村级行政负担，建议由市村级体制改革领导小组办公室牵头，会同相关职能部门一道，制定我市社区政务服务中心建设的实施意见，明确工作目标、设立条件、服务内容、工作要求和实施步骤，力争在“十二五”期间各镇街基本完成社区政务服务中心建设。各镇街设立中心的数量要结合自身实际情况确定，切实将经济总量、地域面积和人口较少的村整合成综合性社区，以节省管理费用，提高公共服务水平。
二是明确工作职责和服务内容。社区政务服务中心的主要职责是履行政府的行政职能，提供公共管理服务，以替代目前由村级承担的行政职责。在服务内容上，主要提供治安、劳动、社保、文化、计生、民政等基本公共服务。我市已在11个中心镇开展了简政强镇工作，随着这项工作的全面开展，政务中心将承接多个市本级政府职能部门下放到镇街的行政管理工作，要注意改进工作方法，简化办事程序，适应社会扁平化管理的需要，努力为广大人民群众提供便捷周到的社会公共服务。
三是保障行政经费落实到位。随着政府将公共管理服务范围不断扩大到村，社区政务服务中心的工作任务和开支将相应增加。按照事权财权相一致的原则，要建立经费投入保障机制，市、镇两级财政要将政务服务中心的人员经费、公用经费、设施设备维护费等运行经费列入预算支出范围。人员经费占总支出比重大，要科学核定管理人员数量和公用经费供给标准，参照黄江镇的做法，按本市户籍人口1：300，非户籍常住人口1：3000的比例配备管理人员。人员经费和公用经费参照当地事业单位人员供给标准核定。在中心的费用总额中，减除应由村级负担的相关费用后，其余费用主要由市、镇两级财政负担。村承担的运行经费可采取定额管理方式，一定二至三年，期满后根据村级经济状况再行调整，逐步减轻村级行政管理负担。
二、加快组级经济集中到村级统一管理
据统计，至2010年底全市村民小组（含居民小组，下同）共3009个，平均每个村有5个村民小组。据统计，2010年全市村民小组全年收入33.7亿元，资产总额399.3亿元，平均每个小组年收入和资产分别为112万元和1327万元。村民小组数量过多，经济过于分散，不利于资源的优化配置。将组级经济集中到村统一管理，是推动村级经济向较高层次发展，增强发展后劲的客观需要。要注意抓好：
（一）做好宣传发动和清产核资工作。要做好深入细致的宣传教育工作，让广大农（居）民充分认识到在社会环境、经济结构发生根本性变化的情况下，必须摒弃分散化、粗放型的低层次发展方式，要将资源聚集起来，先集中到村级统筹使用，形成整体合力，打造承接新技术、新产业发展平台。为了客观反映现有组级经济状况，要做好清产核资工作，摸清底数，如实反映组级经济总量和构成、资产负债率、人均收入及分配等情况，为组级经济顺利合并到村提供财务核算和决策依据。
（二）选择适当的合并方式。本着尊重历史、分类管理、区别对待、群众认可的原则，对经济发展水平基本一致的组级经济，可实行直接合并，将各组的资产、债权债务及其收益等直接并入社区经济联合社。而对于经济发展水平差异较大的组级经济，参照厚街镇的做法，实行逐步过渡。其具体做法是：统一撤销组级经济，设立若干个分社，将若干个相对接近的组级经济过渡到分社中去。分社是村级经济联合社的下设机构，接受村经济联合社的统一管理，待条件成熟后再将分社合并到村经济联合社中去。厚街镇在村级体制改革试点工作中，将125个村民小组撤销后并入村管理，减少了管理层级。
对经济发展水平差异较大的组级经济合并，可采取按原有组级资产比重计算收益的方式，通过资产评估分别计算各组的资产总额，核定其资产占合并总资产的比重，今后按资产比重计算收益。也可将组级高于平均水平的那部分资产加以固化，实行增量消化存量的办法，在今后一定时期内，在原有分配水平不降低的前提下，在村级经济发展的收益中每年安排一部分资金，专项用于补偿被固化的那部分资产，补偿完毕后再统一分红。通过这些方法，兼顾各方利益，促进改革的顺利实施。
（三）把握工作进程。统筹组级经济意义重大，影响深远。在做好宣传教育的基础上，动员各组的村（居）民与村经济联合社签定统筹组级经济协议书，加快工作进程，这项工作可与社区政务服务中心建设同时进行，在“十二五”计划期间，争取将60%的组级经济集中到村统一管理。对撤销组级经济，剥离村级行政职能而产生的富余人员，可参照厚街镇的做法，将富余人员安排到村公益性岗位工作，也可按其工作年限和每年工龄补偿1个月上年度城镇职工月平均工资的标准，给予发放一次性就业安置补偿费，化解人员安置带来的社会矛盾。
三、致力创新村级经济发展方式
经历了全球性的金融危机，让我们清楚地看到村级以租赁为主的分散粗放型发展方式已难以为继。发展村级经济必须因势而变，紧跟产业结构调整和社会转型升级的发展新潮流，努力向资源聚集统筹利用、利益共享共赢的方向发展。实现这一转变是一个长期而艰巨的过程，目前要着力抓好以下几项基础性的工作：
一是整合优化土地资源配置。要弱化村对土地资源的配置，将村的土地资源主要集中到市、镇两级统筹使用，实行统一规划、统一储备、统一招商。对村提供给市、镇使用的土地，按一定比例的用地指标安排给村使用；村的用地指标原则上应安排在镇的园区中集中统筹使用，以利于连片开发。也可由镇政府牵头，将若干个村的用地指标和资金集中起来，通过股份合作方式在镇的园区内发展一些有发展潜力的大项目，提高土地和资金的综合使用率，增强发展的后劲。
要树立全局观念，切实保障村民的合法权益。对村提供给市、镇统筹开发的土地，要按不同的土地类别实行评估计价，让村民取得合理的土地原始收益。对土地开发使用产生的收益，要按一定的比例返还给村使用，做到利益共享。2011年我市返还给镇的土地出让收入136亿元，平均每个镇4亿多元，土地收入已成为镇、村的重要经济来源。镇应如何将土地出让收益补偿返还给村，应在现有制度的基础上，进一步完善全市性土地出让收益和开发收益分配管理办法，确定市、镇、村的分成比例，明确村级土地出让收入的使用范围和要求，规范土地出让收入的分配使用、管理和监督，正确处理多方利益关系，从制度上保障农村基层有稳定的收入来源。
二是探索成立物业公司管理资产运营。鉴于目前村级主要以分散建设、分散出租形式管理集体物业，管理人员的管理意识和业务能力较为薄弱，为了提高经营管理水平，可通过专业化管理的有效途径，试行在经济发达的村成立物业管理公司，集中管理村级厂房、商铺、土地等资产物业的管理运营；组一级的物业也要逐步交由物业公司统一管理。资产运营可采取多种方式，有的物业可实行公开招标由社会专业公司承包经营；有的闲置物业可通过“三旧”改造方式引导民间资金开发经营。对从事环卫、绿化等公共管理项目，可聘请社会专业公司管理，实行购买服务。村级的物业公司要接受有关职能部门的业务指导，不断强化内部管理制度。
三是积极开展信托理财业务。据了解，我市2010年村组两级资产达1228亿元，资产总量比较大，许多经济基础好的村每年有一定的资金结余；随着我市农村城市化水平不断提高，村集体的土地收益不断增多，如何提高村级闲置资金的使用效益，是创新村级经济发展方式的一项重要内容。从长远发展的大局考虑，我市要不断完善融资平台建设，通过成立融资公司将镇、村的闲置资金和社会闲散资金以信托方式集中起来，统筹用于我市道路交通、污水治理、园区和港口建设、水资源开发等关系东莞长远发展的重大项目建设，既可减轻地方政府的资金压力，又能取得稳定收益，避免村级将资金用于发展规模小、层次低的投资项目，减少同质化竞争。为了尽快收到信托理财实效，可参照麻涌、沙田等镇的做法，将村的闲置资金参与信托理财业务，取得高于定期存款的固定收益，增加集体收入。
四、继续加大对村级的财政投入
（一）理顺村级的事权财权关系。按照市委市政府提出的弱化村级行政职能和资源支配权，实行市、镇两级政府主导开发，市、镇、村三级分利的发展思路，村级的经济体制和社会管理面临着新的变革。要继续理顺村级事权和财权关系，剥离村级行政管理职能，由市、镇两级主要承担村级行政管理，提供基本公共服务方面的费用负担。对村级提供的土地及开发等收益要合理留归村级使用，村容村貌基础设施及环境整治投入及维护费用，主要由村级负责。
近几年市财政十分注重加大村级投入，先后出台了村公共管理支出财政补助，农田生态补偿，帮扶欠发达村专项资金，老化水管改造、消防设备及“五有新村”建设补助，免除欠发达村社会养老缴费，加大市内扶贫投入，用地收费返还，扶贫贴息借款延期等多项财政补助扶持政策。为了进一步完善对村级的财政补助政策，有必要对这些补助政策的项目、标准、拨款方式、执行期限、补助金额占财政支出比重，资金使用效果和管理的规范性进行综合调研分析，把握好经常性补助和一次性专项补助的总量和结构，财政补助要适度向欠发达村倾斜。要集思广益，注意听取镇、村对财政补助资金安排、使用和管理的意见，不断完善村级财力保障机制。通过不断增加财政对村级基本公共管理的投入，促进社会均衡协调发展。
（二）完善保基本、保运转的基层财力保障制度。我市镇、村级的经济发展不平衡。为了解决镇级的财政困难，市政府印发了《关于调整市与镇街财政管理体制的通知》（东府〔2011〕54号），从2011年1月起，市财政每年增加补助给镇街的资金达15.3亿元。可参照这一财政补助政策，按照保基本、保运转的原则，综合考虑村级管理人员工资及公用经费、社会治安、公共卫生、社会保障、环境绿化等支出因素，科学核定村级人均基本公共服务支出标准。若村级人均收入低于基本服务支出标准的缺口资金，由市、镇两级财政按比例给予适当补助，从制度机制上为村级基层政权建设提供财力保障。
（三）政府购买基本公共服务。设立社区政务服务中心是剥离村级行政管理职能，减轻村级负担的一项重要制度，对该中心的运行经费，市、镇两级财政要按比例负担。按谁委托、谁付费的原则，政府要求村开展的基本公共服务项目，政府要按服务项目的内容和标准给予补助。
五、努力完善村级基础管理制度
规章制度具有内生性、规范性、持续性作用，是加强社会管理的基础和体现。要加强调查研究，找准村级社会管理中的薄弱环节，努力从建章立制上加以改进完善。结合村级社会管理的实际情况，相关职能部门要通力合作，着力完善以下管理制度：（1）制定关于建立和完善社区政务服务中心和撤并村民小组一级经济的实施意见，明确这两项工作的主要内容、工作做法和计划完成时间。（2）完善村级管理人员配置和薪酬管理暂行办法，防止管理人员过度配置、薪酬标准过高而增加村的管理成本。（3）完善村民福利分配管理办法。对福利分配的原则，分配项目、标准和分配水平，资金来源作出具体规定，使福利分配和集体经济发展水平相适应，正确处理发展和分配的关系，严禁靠卖地、借款搞超前分配。（4）完善村级基本公共服务财政补助办法，完善基层政权运转财力保障机制。（5）完善村级借款管理办法，对借款的规模、审批程序、资金用途、资金使用监管等作出具体规定，防范债务风险。（6）完善村级行政财务管理办法，要完整、真实地反映村级的行政财务收支，做好预算计划编制，规范会计核算，完善用款审批手续，加强财务检查和监督，完善内部管理制度。通过建立和完善这些基础性管理制度，进一步提高我市村级社会管理水平。
