市自然资源局： 转来《关于进一步强化土地资源统筹，助推东莞空间连片
拓展和高品质发展的建议》（第 20230356 号政协提案）收悉。 经研究，根据我局有关职能，现就开展的工作情况回复如下：
一、加快银瓶战新产业基地建设
市工信局作为银瓶高端装备产业基地牵头负责部门，一是 贯彻执行《东莞市战略性新兴产业基地连片产业空间收储整备 工作方案》，围绕产业立新柱“一号工程”的工作定位，聚焦七大 战新基地建设，夯实连片产业空间统筹收储整备。对口协调银 瓶高端装备产业基地，完成《银瓶高端装备产业基地产业发展 规划（2021-2025 年）》、《银瓶高端装备产业基地空间规划与城 市设计》、产业链图谱及重点招商目录等专项规划编制。二是紧 扣基地三大产业方向，以构建和提升产业链为核心，强化产业 导向思维，细化各产业发展重点，寻找和弥补产业链薄弱环节。 在产业链招商过程中，注重产业规划与基地各项国土空间规划 相衔接，结合地块条件进一步锁定重点引入企业，加强产业落 地的可行性，并将产业规划落实到基地各项国土空间规划中，
促进产业空间资源有效转化为效益产出。
二、推动镇村工业园区提质增效
为推动镇村工业园提质增效，市工信局制定印发《东莞市 镇村工业园提质增效三年行动计划（2023-2025 年）》（东工信
〔2023〕37 号），通过实施“优化园区产业空间布局、提升园区
开发运营水平、引导优质产业资源集聚、健全园区综合治理体 系”等重点任务，强化组织、政策、管理、机构保障，引导镇 村工业园主动改、加快改，推动形成产业集聚度高、经济贡献 大、创新能力强、管理服务优、综合治理好的园区发展新格局。 同时，紧抓“连片融合改造、高质量产业导入、全生命周期监 管”三个关键点，遴选一批改造意愿强、用地规模大、具有较 强示范性的镇村工业园纳入市级试点工业园培育建设，通过全 链条参与、全要素支撑，市镇共建打造工业园提质增效样板， 探索可复制路径和可推广经验。
特此函复。
东莞市工业和信息化局
2023 年 5 月 15 日
农工党市委会：
贵单位提出的《关于进一步强化土地资源统筹，助推东莞空间连片拓展和高品质发展的建议》（第20230356号） 提案收悉，经综合市投资促进局、市工业和信息化局、市城市管理和综合执法局、市农业农村局的意见，现答复如下：
一、关于强化政府主导工作情况
（一）充分发挥规划引领和调控作用。一是以国土空间总体规划编制为契机，强化空间规划引领，优化城市空间布局，在规划编制中积极协调各职能部门对产业、基础设施等用地需求，从产业发展、空间布局、底线保障等方面为各类发展要素提供规划支撑。二是全力保障重点地区和重大项目的规模需求，强化市级对自然资源要素的统筹配置力度，对中心城区、松山湖、滨海湾以及产业片区、产业基地和现代化产业园区的新增建设用地规模进行优先配置，以配合我市强心战略实施和产业发展需求。
（二）强势统筹现代化产业园区。为进一步突出东莞在产业空间上的特色和优势，重点以新增用地、“工改工”用地、工业保护线内低效用地等为基础，识别出一批重点产业片区，作为现代化产业园区的空间载体，结合我市实际，市自然资源局已提请市委市政府印发《关于整备连片产业用地 打造现代化产业园区的实施方案》（东委办字〔2023〕7号）文件精神（以下简称《实施方案》）。《实施方案》要求由镇街（园区）“一把手”牵头，镇街（园区）政府全面统筹前期工作，综合运用“三旧”改造、土地整备、闲置盘活等多种手段工具，推动五年内整备10万亩连片产业空间，从中整理释放出3万亩产业净地。通过重大项目净地招拍挂方式以及土地出让价格，市镇联合招引龙头企业和链主企业，并围绕龙头企业和链主企业，形成完整的生产链，实现东莞产业空间“从零散到集聚”“从无园到有园”“从传统到现代”的全面转变，为东莞制造业高质量发展提供重要支撑。
（三）锚定土地增值预期收益。为合理控制土地征拆成本和预期，规范和指导标准化产业片区土地整备补偿和结算标准，加快推进我市片区土地整备工作，市自然资源局结合公共基础设施市镇结算标准修订，研究制定片区土地整备补偿指导标准，于2022年出台了《东莞市标准化产业片区土地整备征拆补偿工作指引》。同时，为进一步加快推进全市土地整备工作，规范和指导我市土地整备补偿和结算标准，引导市场预期，加快拓展科技创新和先进制造空间资源，我局按照上级法律法规，并结合本市实际，于2023年制定了《东莞市土地整备补偿指导和结算标准》（试行），并报请市政府同意后印发执行。
二、关于加强市级统筹工作情况
（一）总体工作开展情况。为破解新增资源破碎零散、存量资源低效闲置的瓶颈，2019年起市委市政府部署“拓空间”三年行动计划，以承接省供给侧结构性改革试验区为契机，大力推进土地空间拓展，市自然资源局牵头制定了“加强规划管控、统筹土地收储、突出更新导向、科学配置资源”的“四梁八柱”政策体系。特别是在土地收储整备方面，下大力气为土地收储整备做“加法”，创新多种储备模式，至2021年共收储整备土地3.8万亩。2022年，根据市第十五次党代会提出的“实施土地空间连片拓展工程”的战略要求，市自然资源局全力推进“4+2”标准化产业片区土地整备工作，强化统筹协调、制定工作方案、明确补偿标准、规范整备流程、探索“一次表决”等，科学高效推动整备工作落地，共完成土地整备3187亩，超额完成年度目标任务。其中，谢岗片区A公司项目于12月顺利摘牌，仅用三个月实现了重特大产业项目从洽谈招引到挂牌揭榜，创造了“双万”城市土地整备“新速度”，并以市级统筹规划设计、招商引资和资源配置，属地镇具体整备实施的新模式，为全市土地整备“跑马突围”提供示范样板。2023年，市自然资源局以打造现代化产业园区为抓手，建立产业空间资源保障体系，为东莞高质量发展提供坚实的空间资源保障。在保持区域成本优势的前提下，拓展优化与全产业类别相匹配、与各企业发展相适应的产业空间。从三个层次发展提供产业空间，一是以集中连片产业空间承载龙头企业、链主项目；二是以优质产业空间支撑重大产业平台发展；三是以低成本产业空间保障中小微企业、孵化器项目等新兴企业的发展需求。
（二）具体工作举措。在加强市级统筹工作方面，我市主要有以下工作举措：
1.构建新型土地整备模式，实现集中连片土地供给。按照“市级统筹、连片开发、定位清晰、难易结合、片区平衡、凝聚共识”的总体思路，迅速谋划并提出建设十个标准化产业片区土地整备的战略工程，以重点片区建设、龙头项目引育提升城市综合能级，以空间拓展与品质提升继续为城市高质量发展保驾护航。综合考虑资源优势、开发优势、限制因素和镇街意向等情况，对全市10个产业片区进行整体分析研判，经市委市政府同意，确定了4个2000亩级别片区以及2个700亩级别片区作为“4+2”近期重点实施片区，并对片区定位和功能部局进行了精细谋划，采取创新模式开展土地整备工作，由市级统筹规划与招商。目前，我们采取以下创新模式开展土地整备工作：一是市级统筹规划与招商。改变以往“自下而上”的模式，立足全市一盘棋，创新市级主导的土地整备和项目招引模式，市级高度统筹规划与招商，镇街负责具体实施，高位推进土地整备和开发建设。二是制定片区“平衡”路径。以收储整备一批市级主导、连片可用、成本合理的产业空间为总体目标，结合产业片区的区位特征、用地布局和土地利用潜力，分类制定片区资金平衡路径，精细配置市级资源。三是强化产业与空间融合。摒弃以往产业规划与空间规划错位的方式，强化产业与空间融合、联动、挂钩，夯实龙头企业连片产业空间保障。四是统一补偿标准与程序。出台补偿工作指引，明确市、镇两级土地整备补偿参考标准，避免补偿价格互相攀比，降低权利主体心理预期。
2.强化统筹四大平台、七大产业基地、重大项目等项目规模需求。为充分发挥自然资源要素保障对高质量发展项目的支撑性作用，更加精准有效统一统筹和配置自然资源要素（用地规模和用地指标），全力做好自然资源要素保障工作，市自然资源局牵头组织对各领域主管部门推荐报送的项目需求进行汇总整理，制定了配置计划保障项目清单，形成了《东莞市2023年自然资源要素预配置方案》，优先保障位于市四大战略平台、七大战略性新兴产业基地、十大标准化产业片区、联合招商基地等重大平台的优质产业项目，对于符合报批条件的优质产业项目，应保尽保。
3.强化土地效益统筹，在招商环节根据土地规模、产业类型提高引入企业的税收贡献标准。2019年，我市印发《东莞市招商引资产业项目管理暂行办法》（东府办〔2019〕22号），首次确立招商引资项目实施财政贡献准入制度，按照次发达镇、一般镇街、松山湖和滨海湾等3个档次，分别确定产业项目财政贡献标准为80万元/亩、100万元/亩、120万元/亩。该办法已于2022年6月30日到期。为做好招商引资项目管理衔接，市投资促进局进行了广泛调研，多次组织战略性新兴产业基地、各镇街（园区）及相关部门征求意见，起草了《东莞市招商引资项目管理办法》（东投促〔2022〕38号，以下简称《管理办法》）并经市政府同意，于2022年7月8日印发实施。《管理办法》对原政策进行了优化，针对不同产业类型、用地性质初步建立多维度的准入标准。一方面，细化区域准入标准。将原来镇街（园区）3个档次调整为次发达镇、一般镇街、南部九镇、松山湖、滨海湾等5个档次，财政贡献标准分别为80万元/亩、100万元/亩、120万元/亩、150万元/亩、250万元/亩。另一方面，优化特定类型项目标准。根据项目的行业类型、用地性质、投资方式等优化财政贡献标准，按照3种情形执行优惠政策：一是增资扩产、集体流转用地、电力能源、先进制造业供应链、外资、可分割“工改工”项目可按基准线80%执行；二是传统优势产业或出口导向型项目可按基准线60%执行；三是软件、文旅龙头、租赁集体自用土地、政府收储改造模式的不可分割“工改工”、产城融合类的不可分割“工改工”项目可按基准线50%执行。对于一些政策无法包含项目的特殊情况，例如产业链缺失环节以及增加新动能的项目，我们可以报市招商引资创新工作领导小组进行“一事一议”。
三、关于注重利益平衡工作情况
（一）构建“基础补偿+增值共享”机制。为激发镇村在土地开发中的动力，我市于2020年出台了《东莞市人民政府办公室关于进一步完善土地收储整备补偿和利益共享机制的意见》（东府办〔2020〕17号，以下简称《意见》），构建了“基础补偿+增值共享”的土地收储整备补偿和利益共享机制，规范了集体土地收储补偿和利益共享，完善国有土地收储补偿和利益共享，为市镇村三级土地开发和收益共享提供了政策支撑。《意见》明确对规划为工业用地（含新型产业用地）、仓储用地、科研用地等产业项目的，原则上按照“基础补偿+增值共享”的方式核算补偿。同时，为支持产业发展，应严控产业项目用地成本。基础补偿标准方面，土地补偿费和安置补助费，不得低于该地块所在片区对应广东省征地补偿保护标准；青苗补偿费和地上建（构）筑物、附着物补偿费等费用参照111号文规定的标准执行。利益共享方面，一是土地出让收入扣除市级计提资金后，全部返还镇街。其中，新型产业用地需要提供物业给政府的，按照相关政策执行。二是农村集体经济组织获得的增值共享按照镇街所分得土地出让纯收益的一定比例进行核算，以支农补贴补偿农村集体经济组织，具体按照市农业农村局会同市财政局制定的操作细则执行。对于普通工业用地项目和不可分割销售的新型产业用地、科研用地项目，原则上按照100%进行核算；对于可分割销售的新型产业用地、科研用地项目，原则上按照不低于镇街所得土地出让纯收益的50%进行核算。三是鼓励各镇街结合自身实际情况，将产业项目范围内企业每年缴纳税收的镇街分成部分，按一定比例核算财政奖励，给予原地块所在的农村集体经济组织。如果当年的财政奖励按月平均计算未达到1元/平方米的，由镇财政进行补足。鼓励各镇街结合自身实际情况，建立风险调节金。
（二）制定土地整备补偿标准政策。为加快推进我市土地整备工作，我市先后印发了相关政策文件。2022年，市自然资源局印发实施了《东莞市标准化产业片区土地整备征拆补偿工作指引》（东拓总〔2022〕3号），其中明确了各片区的资金平衡路径、补偿方式与补偿标准，制定市镇结算标准以及利益分配原则，规划和指导标准化产业片区土地整备征拆补偿工作。2023年，我市印发实施了《东莞市土地整备补偿指导和结算标准（试行）》（东府办〔2023〕6号），文件规范和指导我市土地整备补偿和结算标准，平衡各镇街、各村组、各片区的土地补偿趋于合理区间，引导市场预期，降低行政风险，是市级层面统筹土地收储工作的重要政策文件。
（三）明确全市补偿安置成本核算规则。为进一步明确“三旧”改造（城市更新）区片地价计收补偿安置成本，市自然资源局于2023年提请市委印发《东莞市“三旧”改造补偿安置成本核算暂行指引》（东委办字〔2023〕5号，以下简称《指引》），《指引》遵循政府引导、市场参与、尊重历史、公平清晰的理念与原则，按照“基础补偿+增值共享”的思路，设定全市统一、公开透明、简明易行、科学合理的补偿安置成本核算标准。
四、关于创新奖励机制工作情况
我局严格落实国家、省“增存挂钩”政策，在保障市重大战略项目的基础上，探索资源配置与存量盘活工作直接挂钩，建立工作台账，加强跟踪督导，有效倒逼镇街（园区）加快推进批而未供、闲置土地处置等工作，有效盘活利用存量土地，减少新增建设占用耕地。同时，我市积极探索豁免计提机制，发挥财政奖补带动作用，减少推进“三旧”改造的阻力。
（一）加快批而未供处置工作。为做好全市批而未供处置工作，切实提升土地使用效率，全力保障我市经济高质量发展，今年上半年，市自然资源局出台了《2023年批而未供处置“硬任务”工作方案》，全面查清全市批而未供土地情况，实现标图建库，建立批而未供处置工作台账，“一地一策”分类处置，依法依规开展清理处置工作。一是加大基础设施和公共设施供应力度。对于学校、道路、变电站等基础设施和公共设施用地，属地要督促相关部门和用地主体配合自然资源部门办理划拨等供地手续。二是加大产业用地供应力度。对于以往招商未落地的“熟地”，属地镇府要加强招商，主动与市发改、投促等部门沟通，与拟供地主体进行对接协调，明确供地时间，确保拿了用地指标及时供地。三是加强已建项目完善手续。对于未办理供地手续但是现状已建成的批而未供土地，镇街要组织用地单位加强研究，按照市已建房屋的政策分类完善供地手续。四是消除规划影响。对于没有控规覆盖或控规不符的土地，镇街要统筹组织加快编制或调整控规，避免规划影响供地进度。五是撤销未供批文。除了以上通过供地方式来进行批而未供土地处置外，今年若要完成50%的处置任务，也须尽可能通过撤销批文的方式来处置一批。
（二）持续优化处置闲置土地问题。对于闲置土地历史遗留问题多，存量资源盘活难，主要在两方面推进工作。一是强化考核，夯实责任。经市政府同意，闲置土地处置硬任务列为市委市政府对镇街督查的考评项目，任务完成情况直接与年终镇街领导班子工作绩效挂钩，处置数量实行量化评分，处置不到位的直接扣分，从正方两个方向形成考核引导。对未能完成上一年度市下达闲置土地处置任务，或闲置面积大于已供地面积的镇（街），不受理其新增项目报批，坚决传导压力、传递信号、夯实责任。二是探索混合处置，用足政策破解难题。针对现行《闲置土地处置办法》没有明确规定政府、企业混合原因的闲置土地处置方式的情况，我市充分用好用足改革试验区、“投资松绑”30条等政策，创新处置方式，对多种原因造成的闲置土地，试行征收土地闲置费与延期动工、调整土地使用条件等相混合的处置办法，合并上会，从而提升了闲置土地处置效率，有效地化解了闲置土地处置难的问题。
（三）探索豁免计提机制。为消除镇街普遍担心企业因征拆停产甚至外迁，导致镇街经济增速和财税收入受到影响，一是完善政策措施，发挥财政奖补带动作用。用好东莞市农村产业升级补贴奖励专项资金，鼓励村组回购土地物业，为下来改造升级提供资源基础，迄今已发放奖补资金超过2800万元，对52宗回购项目进行奖励。继续完善政策，修订印发了《东莞市农村集体产业升级补贴奖励专项资金管理办法》（东农农〔2022〕61号），把政策实施范围从原来镇街及农村集体进一步明确至农村集体，把奖补类型精简为回购奖励、信托投资奖励和招商奖励三类，以突出重点，强化奖励针对性，改造前强化资源基础，改造中强化资金支持力度，改造后强化产业载体质量。2023年，对石排向西村1宗招商项目进行奖励。二是营造良好氛围，减少推进改造的阻力。一方面消除镇村干部担心因改造影响考评的顾虑，在市委政府对镇街的重点督查考评中，对因“三旧”改造期间导致的集体总资产、纯收入及物业面积减少等影响进行剔除处理，支持镇街在核算村干部年终绩效奖励时对因改造带来的影响予以剔除处理。另一方面强化政策宣传和业务培训。编印宣传小册子，开展综合管理、财务等专题培训和支持镇街开展培训，推动镇街、村组加强交流。总结镇村行之有效的实践经验，形成典型案例在全市大会上宣传推广。
五、关于强化综合执法工作情况
近年来，市自然资源局与市城管局、市农业局等多部门加强联动协助，实现违法用地、违法建设齐抓共管，显著增强执法震慑力。具体做了四个方面工作：一是成功推动土地执法巡查纳入“智网工程”网格管理。通过土地执法巡查事项“入格”，实现执法队伍巡查和网格员巡查的有机结合，促进土地执法网格巡查全覆盖，重点区域巡查常监督，加快同一片区巡查覆盖率，助力违法行为“发现在初始”。二是完成修订《东莞市违法用地、违法建设联合执法实施方案》。从“两违”发现机制、违法建设合法拆除、监督问责等方面健全“两违”治理框架，重点解决快速拆除程序合法性问题，明确法律依据和合法程序，推动镇街（园区）落实不分地类快速拆除违法占地的在建违法建筑，落实违法行为“制止在萌芽”。三是成功协调水电部门落实对“两违”不得供水供电。联合发改、水务、农业农村、城管、供电部门印发《关于规范供水、供电业务报装申请材料的通知（试行）》，改变过去由村委会出具证明即可供水供电的做法，改为由镇政府“两违”办把关供水供电开户，遏制“两违”生存空间。四是联合出台农村村民非法占地建住宅执法规范文件。会同市农业农村局联合印发《关于规范和加强农村村民非法占用土地建住宅行政执法工作的指导意见》（东农农〔2022〕134号），推动我市农村村民非法占地建住宅执法工作正常开展。
同时，市城市综合执法管理局为贯彻落实省住建厅和东莞市委市政府领导对违法建设坚决严打、严控的指示批示精神做了以下两方面工作：一是消除历史存量违建。2018年以来，全市城管系统紧紧围绕违建治理年度目标任务，以高压态势持续推进违建治理工作，通过督促指导镇街综合运用拆除一批、土地整备城市更新一批、罚款补办一批、没收一批等措施，系统有序消除历史违建。2018-2022年全市累计消除违法建设1.31亿平方米，其中拆除0.65亿平方米；2023年1-3月共消除785.46万平方米，其中拆除432.73万平方米。二是严控新增违法建设。根据《东莞市违法用地、违法建设联合执法实施方案（修订）》，加强督导检查，压实各级党员干部和工作人员责任，周密部署，“严”字当头，坚决严控新增违建。严格贯彻执行违建治理“四三二一”工作法，即落实“停水停电快速拆除、片长包干、监督问责、宣传普法”“四个机制”，坚持“市镇村三级每日巡查、航拍比对核查、明察暗访回头看”“三个常态化”。
此外，我市于2022年1月7日印发了《东莞市人民政府办公室关于印发市级统筹产业单元综合执法管控工作方案的通知》（东府办函〔2022〕10号），根据国家和省市关于整治违法用地、违法建设、违法用林、违法用海、环境违法等行为的工作要求，结合《市级统筹产业单元土地整备工作方案》文件精神，按照“属地负责、部门联动、严控新增”的原则，对10大产业单元地块实施违法用地、违法建设、违法用林、违法用海、环境违法等行为管控，及时发现、严厉打击管控范围内新增违法用地、违法建设、违法用林、违法用海、环境违法等行为，切实保障市级统筹产业单元土地整备稳步推进，实现产业单元管控范围“新增违法零增长”的目标。
综上所述，我市一直以来高度重视土地资源统筹工作，积极采取了一系列有力措施，着力推进东莞空间连片拓展和高品质发展，并取得良好成效。下来，我局将按照农工党市委会的提案建议，进一步解放思想、强化担当、改革创新，加强与相关职能部门的沟通对接，持续加强土地资源统筹，着力优化拓展连片城市发展空间，促进我市高质量发展。
专此答复，诚挚感谢贵单位对市自然资源局、市投资促进局、市工业和信息化局、市城市管理和综合执法局、市农业农村局工作的关心和支持。
东莞市自然资源局
2023年6月12日
