东莞作为位于大湾区的重要节点城市，自2018年推出《东莞市人民政府关于拓展优化城市发展空间加快推动高质量发展的若干意见》等系列政策与方针，城市化建设与城市更新进程更加上了一个台阶，城市面貌也焕然一新。随着城市更新进程加快，东莞也接连出台了《关于深入推进城市更新工作+拓展优化城市发展空间的若干意见》、《东莞市人民政府关于加快镇村工业园改造提升的实施意见》、《关于聚焦先进制造 打造高品质空间 全面加快“三旧”改造的实施意见》等鼓励推动高品质空间落位的相关文件，将产业升级与城市更新紧密结合起来。但回顾近几年来涉及产城融合类型的城市更新项目，单纯由市场主体实施的项目推进难度较大，存在时间成本过重、博弈空间较大、产业空间招商出现滞后等问题，导致目前真正能实现生产、生活、生态协调和谐的高品质空间项目少之又少，这与当时制订政策时的预期大相径庭。
　　其中主要原因还是经济利益协调平衡方面的问题，具体如下：
　　一、产城融合单元中商住部分及产业部分两种业态的开发模式大相庭径，实施主体需要同时具备两种业态的开发运营能力及资源储备，加之针对产城融合类项目，要求财政贡献按不低于属地镇街（园区）财政贡献基准线50%执行，产业部分的招商引资、投产达产、财政贡献等相关实施责任往往直接落实到改造单元的实施主体方进行考核。在当前房地产市场的状况下，实施主体方将更加谨慎，积极性更弱，能拿出来补贴产业的类型的资源也相对较少；
　　二、对于产城融合类型的城市更新中产业单元，政策基本上套用的就是工改工政策，除了财政贡献要求外，也对产权分割、配套用房、公建配套等有着严格的限制，这导致实施主体不仅要承担原物业方的补偿，还要承担新物业经营的压力，加上每个城市更新单元基本上都要配建一定比例的产业物业捆绑实施改造，这会使未来在经营方面竞争更加激烈。

办    法：

　　一、深化原有的1.5级开发模式，针对产业用地进行过渡性开发利用，拓宽产业资源导入渠道。理清产城融合项目产业部分的责任主体及商住开发的责任主体，在1.5级开发模式基础上建立合作机制，引进综合运营能力较强的市场化主体企业，专注高端产业资源导入、重点科创主体培育、科技金融深度联动等方面开发运营；
　　二、产城融合的范围建议扩大，不仅限于工业类改造，也可捆绑文化旅游用地、教育用地、商业金融用地等各方面。现阶段东莞立项的更新项目已经非常多，如果全部做成工改工+商住类，势必在未来几年造工业类的市场竞争压力无限大，而针对各镇街各区域的特征，从融合城乡发展提升出发，促进生态修复，适当批准执行其它产业类型如文旅产业、教育产业、生产性服务业等，不仅能丰富当地的产业链条，也避免了各镇街同质化招商产业客户资源的内卷行为，同时缓解实施主体的经营压力；
　　三、产城融合的类型不限于拆建，产业净地、工业活化、整治、旅游用地也可以作为城市更新捆绑的对象。开发城市更新项目的成本中占比最大的主要为拆迁补偿这一项，如果降低所捆绑的产业用地的附加成本，那么实施方的利润才会有保障，降低经营压力，也会有更多的资金投入到产业经营上去。另外，这样也能盘活一些国有净地；
　　四、产城融合项目多为连片开发形成产业集聚效应，所以建议提高对实施主体的资质与规模的审查门槛。产城融合类型的城市更新项目需要投入的资金、人力、物力均比较巨大，而且需要引进的产业资源方也至关重要，没有一定的企业规模与能力不足以支撑如此大规模全链条的开发行为，所以在项目准入门槛需要大大提高。

市自然资源局
蔡军委员：
您提出的《关于探索推进城市有机更新助力产业升级及融合城乡发展提升的建议》（第20230067号）提案收悉，经综合市投资促进局意见，现答复如下：
 为贯彻落实党的二十大精神和省、市关于推动高质量发展有关精神和工作部署，2023年1月，我市出台了《东莞市人民政府关于印发〈关于聚焦先进制造 打造高品质空间 全面加快“三旧”改造的实施意见〉的通知》（东府〔2023〕4号）（以下简称《实施意见》），明确政府与市场的定位与边界，全面强化政府统筹，大力推进连片“工改工”，大力整备连片产业用地，旨在建设一批更高质量的产业空间，促进我市制造业高质量发展。
一、关于过渡性开发利用产业用地、拓宽产业资源导入渠道的建议
《实施意见》已明确提出推进连片“工改工”，强化优质产业资源导入。结合打造产业大空间的目标，要求各镇街（园区）谋划若干500亩以上的政府统筹连片“工改工”片区，政府全面主导实施前期工作，1年内完成首期拆除整备，3年内全部完成，作为全市硬任务。鼓励镇街（园区）成立控股平台公司，支持有产业资源与运营实力的优质市场主体，参与连片“工改工”整备开发，推动国企平台、优质市场主体合作发力，改出更多连片、更高质量的产业空间。此外，《东莞市土地1.5级开发操作指引》已于2020年3月到期，由于缺乏上位政策支撑，暂未进行修订，针对产业用地进行过渡性的1.5级开发缺乏政策依据。
二、关于扩大产城融合范围的建议
《实施意见》及其相关配套实施细则现已延展产城融合概念，将原产城融合改造单元调整为综合类单元，一是不再限制产城融合改造项目规划产业用地规模占经营性用地规模的比例不少于50%的硬性要求，二是扩展产城融合内涵，规划为产业（含新型产业）、居住、商业、公共设施等多种类型用地的改造项目可以综合类改造单元推进项目实施，从城市品质、生态修复、人居环境改善、旅游发展等多方面促进东莞城市高质量发展。
三、关于降低产城融合项目成本的建议
《实施意见》明确提出“留改拆”并举，打造生产、生活、生态协调和谐的高品质空间。
一是分类施策改造方式，全面提升城市品质。以提升城市品质为导向，根据城镇功能布局，以“宜工则工、宜居则居、宜商则商”原则，精准施策、分类改造，通过城镇社区增量提质、产业社区精准补位、乡村社区特色营造等方式，优化城市空间布局。城镇社区重点补强功能、设施、形象短板，打造15分钟优质生活街区，实现精细化的空间修补。大力打造现代化特色产业社区，工业园区周边居商项目重点供应刚需型住房，提高公服配套水平。旧村改造重点是坚持底线思维，严格论证改造必要性和可行性，推动一批特色村落开展整治活化、有机更新和微改造，提升空间品质与公共配套，切实改善人居环境，提升居民幸福感。同时结合历史文化保护等要求，针对工业遗址等具有保护利用的产业空间资源划定历史文化保护线，改造与保护利用相结合，对于产业的支持不再局限于大拆大建的方式。
二是打造公开透明“三旧”改造阳光工程。为了建立公开透明的“三旧”改造政策体系，构建精简高效的审批制度、明确清晰的市场规则、共建共享的利益平衡机制，最大限度减少博弈空间，形成对全社会开放、成本直观透明、效益明码实价的交易机制，全面降低制度性交易成本，我市出台了一系列配套实施细则，包括《东莞市“三旧”改造（城市更新）公开招引实施主体模式地价计收和分配办法（试行）》（东自然资〔2023〕184号）、《东莞市“三旧”改造（城市更新）项目开发容量计算指引（试行）》（东自然资〔2023〕185号）、《东莞市“三旧”改造（城市更新）实施操作细则（试行）》（即将印发实施）。同时，重点针对改造项目补偿成本攀高的态势，2023年3月29日我市出台了《东莞市“三旧”改造补偿安置成本核算暂行指引》（东府办〔2023〕5 号），作为全市各镇街（园区）制定拆迁补偿标准的指导性依据，分类明确补偿标准，统一明确改造成本，稳定社会改造预期，助力项目加快推进，实现长远发展。
四、关于提高对实施主体资质与规模的审查门槛的建议

2022年7月，经市政府同意，东莞市投资促进局印发了《东莞市招商引资项目管理办法》（东投促〔2022〕38号），该办法经过大量调研和多轮征求意见，更好地提高来莞投资企业质量，明确要求实施主体需要具备一定实力和产业招商能力，对不同类别项目在原有财政贡献基础上实施了不同梯度的财政贡献标准。通过招引优质的企业进驻，确保项目整体投产、达产、财政贡献等数据符合要求，是对项目落地东莞的一项保障措施，确保将有限的土地资源优先供应到优质企业。