东莞市委政法委员会关于对
《关于扫除“少捕慎诉慎押”刑事司法政策
落实障碍的建议》的回复
　　近期，政协委员陈宝瑜在东莞市政协十四届一次会议上提出《关于扫除“少捕慎诉慎押”刑事司法政策落实障碍的建议》（案号20220402），我委高度重视，并专门组织相关政法部门认真研究并贯彻落实，现回复如下：
　　一、全面准确规范落实“少捕慎诉慎押”刑事司法政策，更好保障人权、促进社会治理。
落实“少捕慎诉慎押”是党和国家确定的重要刑事司法政策，我市政法各单位高度重视落实“少捕慎诉慎押”刑事司法政策实施，认真贯彻落实习近平法治思想，从讲政治的高度全面贯彻和推进落实“少捕慎诉慎押”刑事司法政策，充分体现了以人民为中心的发展思想，体现了宪法尊重和保障人权的新时代要求。如检察机关将“降低审前羁押率”专项工作作为贯彻落实该刑事司法政策的重大举措，积极探索非羁押诉讼模式，最大限度化解矛盾、减少对抗、促进社会和谐；公安机关对轻微违法犯罪、首次、从犯、醉酒驾驶机动车等情形，对社会危害性不大的案件依法不需要羁押的犯罪嫌疑人采取非羁押措施等措施落实刑事司法政策。
　　（一）积极支持和推动落实“少捕慎诉慎押”刑事司法政策。一是加强政法各单位凝聚合力落实政策，鼓励、支持和指导政法各单位加强沟通联动，形成工作合力，近期公安机关与检察机关开展诉前羁押率专项座谈会议。二是凝聚共识，优化统一评价考核标准，有效推动我市落实“少捕慎诉慎押”工作。今年5月12日是，市人常委会专门召集公检法等相关部门召开专题调研座谈会议。
　　（二）积极推动和支持政法各单位，健全和完善相关工作规范制度。一是检察机今年5月份出台了《东莞市检察机关推进降低审前羁押率工作实施意见》推进非羁押诉讼模式，为落实“少捕慎诉慎押”提供了积极的工作指引。二是公安机关先后与检法联席会议精神的基础上，出台《东莞市公安局关于办理“醉驾型”危险驾驶案件执法指引》、《关于健全完善侦查监督与协作配合办公室工作机制的实施意见》、《关于优化我局两级法制部门警力配置的实施意见》、《社会危险性证据表》等文件，规范对“醉驾型”危险驾驶的嫌疑人采取取保候审措施、适用强制措施原则、加强侦查监督有效衔接等工作标准。
　　（三）聚焦非羁押刑事诉讼关键环节，推动政策落实。检察机关依托侦查监督工作室发挥检察官提前介入、案件咨询等职能，对公安机关拟呈捕案件涉及民营经济、未成年等案件适用能不捕不捕，能不诉不诉提出意见建议。对轻刑犯罪、过失犯罪、未成年犯罪等案件积极推行“以非羁押为原则，羁押为例外”的刑事诉讼新格局。二是聚集羁押必要性审查优化检察工作机制。一是试点建立呈捕必要性审查，助推完善起诉必要性审查工作制度。第一市区人民检察院探索制定了《刑事案件适用相对不起诉工作指引（试行）》，明确不诉的标准。检察机关加强捕后跟踪，动态掌握侦查进展，及时进行羁押必要性审查工作，及时对犯罪嫌疑人社会危险性审查分析，及时推动变更、撤销不必要的羁押，有效推动落实“少捕慎诉慎押”刑事司法政策。
　　二、落实政策存在的主要问题
　　（一）公检法三家执法司法考核指标存在偏差。公检法三机关未就适用强制措施标准达成一致意见，公安机关因上级的考核指标以逮捕数作为依据，这些指标关系到公安机关在全省的排名，考核压力一定程度增加了“少捕慎押”的难度；检察院因上级考核导向，对羁押型强制措施把关相对严格，发生在法院审理阶段将犯罪嫌疑人逮捕的情形；法院则表示部分可能判处实刑的被告人在开庭或判决前不收押存在脱逃风险，若脱逃后未能抓捕归案则成为“挂案”，影响法官考核，因此会将部分可能判处实刑的被告人在开庭前或判决前提前收押。经统计，2021年在审判阶段开庭前或判决前对被取保候审的被告人变更强制措施收押的人数为332人。
　　（二）适用非羁押强制措施的配套机制尚未健全。取保候审保证方式约束力不强，对取保候审人有效监管措施不足、违反取保候审规定的惩戒力度不够。东莞外来人口多，流动性强，相应地外来犯罪人员也占比较高（2021年我市刑事案件逮捕人员中非本地户籍人口占92.20%)，部分在本地无固定住所、无稳定工作的犯罪嫌疑人，难以提供取保候审所需要的保证人或保证金以获得取保候审，取保候审之后难于监管。犯罪嫌疑人取保候审后一旦脱逃，不仅增加了抓捕追逃办案成本而且因省公安厅考核网上追逃抓捕率，增加了追逃工作的压力。2021年，危险驾驶案作出逮捕决定91人，其中因诉前脱逃不到案的59人，占全年危险驾驶逮捕数的64.84%。部分可能判处实刑的被告人在开庭或判决前不收押存在脱逃风险，若脱逃后未能抓捕归案则成为"挂案"，影响法官考核。配套措施不健全和脱逃风险影响了公安机关、审判机关适用非羁押措施的积极性。
　　（三）检察机关与公安机关、法院之间的协作配合有待进一步加强。市检察院出台的《东莞市检察机关推进降低审前羁押率工作实施意见》以抄送形式发至市公安局和市中级法院，而非公检法联合发文，而且该文件仅对社会危险性的五种情形进行了细化，并未规定不提请逮捕的原则和细化标准，强制措施的准确适用有待进一步达成共识，强制措施的规范有待进一步细化。比如关于逮捕社会危险性的适用条件、原则上不逮捕的案件类型、报捕程序和材料移送标准等问题，有待进一步明确或细化。因此，仍存在案件侦查阶段，三年以下轻罪轻刑的涉黄、涉赌及轻伤害、轻侵财类案件呈捕、批捕率偏高，审判阶段判处实刑较多而适用缓刑不足等问题。
　　（四）传统法律观念存在一定误区。一是传统执法司法办案误区。有部分办案人员"重打击轻保护""重实体轻程序”的传统观念还存在，长期形成的羁押办案的路径依赖仍未破除，还有部分司法办案人员仍有"构罪即捕""以捕代侦""以押代罚"的倾向。司法人员轻视甚至忽视看重逮捕羁押在震慑犯罪、维护稳定以及确保追诉成果等方面的作用。二是社会公众对逮捕羁押还存在一定认识误区。从社会意识层面，普通群众尤其是被害人一方，通常会认为取保候审措施就是“放人了”，认为执法司法机关"不捕即放纵"等，容易引起信访、闹访、举报投诉的情况。这些因素给办案人员有带来，思想包袱，影响非羁押强制措施准确依法适用。
　　三、对下一步对策建议
　　（一）提高站位，统一刑事政策和执法司法的思想共识。落实“少捕慎诉慎押”刑事司法政策是政法各单位共同的责任，其不仅仅是从工作方便的狭隘角度考虑，要从政治、社会、经济等层面综合考量，充分认识该政策的执行势所必然、影响深远。因此，需要政法各单位共同转变理念，统一刑事政策和执法司法的思想，相向而行，各单位对于落实该政策过程中存在的认识分歧及问题可通过建立相关沟通机制进行磋商解决，对于一些结构性矛盾的问题在党委的统一领导下，统筹解决相关问题。通过建立良性的互动机制，最大程度凝聚共识，准确把握“少捕慎诉慎押”内涵，彻底摒弃“构罪即捕”“关多久，判多久”等陈旧理念及做法，做到理念统一、步调一致，合力推进“少捕慎诉慎押”刑事司法政策在我市落地生根。
　　（二）多措并举，完善相关非羁押配套机制。一是加大非羁押智能化监管措施建设的投入和运用，借鉴山东、浙江、江苏等省份运用“电子手表”“非羁押码”等信息化技术加强非羁押监管做法，实现对被采取非羁押强制措施的嫌疑人、被告人无间断、全方位的智能管控，通过智能化监管手段降低脱保潜逃风险。目前我市一区检已被省检察院确定为该项工作的试点单位，建议与一区检试点工作相关的单位能积极参与配合试点工作，并不断完善相关工作机制，将相关工作经验在全市进行推广。二是探索建立完善的社会支持体系。我市外来流动人口多，大量适用非羁押措施的犯罪嫌疑人为外来人员。建议我市建立由公安、检察、司法行政机关以及企业、社区志愿者共同参与的教育帮扶基地，为采取非羁押措施的外来人员提供工作、住所、技能培训，解决部分特殊群体取保难的问题，保障刑事诉讼顺利进行。三是相关部门可加大政策宣传力度，通过各类平台从普法教育层面加强向社会群众的刑事司法政策宣传，减少人民群众对"少捕慎诉慎押"的认识误区，争取人民群众对"少捕慎诉慎押"刑事司法政策的理解与认同，切实为政策的落实营造良好的内外环境。
　　（三）提高站位，转变司法理念。2021年6月，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出，"根据犯罪情况和治安形势变化，准确把握宽严相济刑事政策，落实认罪认罚从宽制度，严格依法适用逮捕羁押措施，促进社会和谐稳定"。"少捕慎诉慎押"刑事司法政策应以落实宽严相济刑事政策为指导，当宽则宽，当严则严。司法办案人员要进一步摒弃"重打击轻保护""重实体轻程序"的片面观念，牢固树立"惩治犯罪与保障人权并重""实体公正和程序公正并重"的现代司法观念。
（四）完善机制，充分发挥检察监督的导向功能。
一是建立健全逮捕、羁押必要性审查工作机制。科学设置有利于"少捕慎诉慎押"的办案程序，切实将其体现于对检察人员的考核指标。定期通报有关情况和典型案例。充分发挥典型案例在引导办案、法治宣传方面的作用。检察机关建立健全容错机制，监察机关建立失实检举澄清机制，释放"为担当者担当"的信号，为司法人员秉公履职解除心理负担、注入强劲动力。
二是营造氛围，推进阳光执法、阳光司法。加强释法说理，促进被害人、公安机关对不捕、羁押必要性审查后改变强制措施的理解。用好公开听证机制，对定性有争议、矛盾化解难度大案件，邀请人大代表、人民监督员、侦查人员、律师等参与听证，充分听取意见，争取各方支持。提高执法司法行为的公开度、透明度，推动阳光执法、阳光司法，增强司法公信力，提高人民群众满意度。结合新时代的媒体传播方式和途径，通过各类平台向群众宣传"少捕慎诉慎押"刑事司法政策，争取公众的广泛认同理解，切实为政策的落实营造良好的内外环境。
三是注重全流程推进认罪认罚从宽制度。落实好"审查起诉阶段律师辩护全覆盖"工作，发挥好"东莞市刑事辩护律师库"的作用。对于侦查初期促成的犯罪嫌疑人认罪认罚的多微刑事案件，建议侦查机关走直诉程序；在审查逮捕环节，犯罪嫌疑人认罪认罚不再具有社会危险性的，依法作出不捕决定；在审查起诉阶段犯罪嫌疑人认罪认罚的，及时启动羁押必要性审查，对不需要继续羁押的，及时变更强制措施。
　　（五）强化协同，夯实执行政策基础。一是统一思想，统筹推进。"少捕慎诉慎押"有赖于侦诉审一体统筹、分工配合、互相牵制。要坚持党委的领导下，各政法单位以及辩护律师凝聚共识，把"少捕慎诉慎押"作为刑事诉讼中落实好以人民为中心的发展理念，内化为行动自觉，传导至每一个司法办案人员，最大限度减少运用羁押措施，推动制度落实。二是规范指引，落实落细工作。各政法单位要共同研究细化社会危险性、逮捕、羁押的适用标准和尺度，参照办理危险驾驶案件建立联动工作机制、联合发文等方式，对于常见多发罪名划定不捕、不诉的详细适用基准。三是积极争取上级有关部门优化考核指标。在坚持对危害国家安全、暴力恐怖、涉黑涉恶等严重犯罪案件依法从严从铁礼输打击的同时，对占绝大多数的轻罪案件，予以区别对待和分类分层处置，泛步实现取保侯审等非属抒措施作为保障诉讼的主要方式，减少不必要的逮捕。市人大常委会有关工作机构要向省人大监察司法委反映相关意见建议，也可请我市的省人大代表向省人大提出相关代表议案或建议，助推省公检法构考核指标更加科学化。