一、“插花地”是指由于某种历史原因形成的隶属于某一行政区但不与该区毗连的土地。根据部门职能管理范围,我局对“插花地”履行现状、权属调查及其确权登记等管理职能,根据《物权法》、《不动产登记暂行条例》、《土地调查条例》等有关法规政策规定,权属界线的核定与不动产权利的变更、转移,属于权利双方意愿,需相关权利人共同协商认定,并依法提出申请后,职能管理部门才能对相关权利进行变更、转移登记。其中,若“插花地”属于农村集体的土地,涉及集体土地所有权转移问题的,根据《中华人民共和国村民委员会组织法》等有关法规政策规定,应依法履行农民集体表决等相关程序后,方能对相关土地权属作出调整。因此,通过修改土地权属的方式解决“插花地”问题,涉及相关镇街(园区)、集体经济组织及群众等多方利益及意愿,协调难度大;即使各方意愿达成一致,也存在耗时长、程序复杂等问题,在实践中不具操作性。同时,土地权属调整及物权的变更、转移登记属于我局日常业务,已有相应的法规、政策规范其办理方式,无须另外出台指导办法。
二、根据提案所述内容,现需解决的问题实质为“插花地”的户籍、教育、治安、卫生等一系列的社会管理服务权责问题,上述问题管理职责并非我局职能范围,同时因解决“插花地”造成的社会管理服务权责问题而要求调整权属界线以及变更、转移不动产物权是本末倒置,且没有法律依据的。
三、参考其他地市的经验做法,主要是通过对行政管理权明确界定的方式,有效处理“插花地”引发的社会管理服务权责问题。其中广州市过去也受“插花地”问题困扰,于2015年4月顺利地通过重新划定区界,明确行政管理权限,促进了城市统一规划建设和管理;南昌、苏州、宁波三城市于2003年通过调整“插花地”的行政区划,重新规定行政管理权界定,彻底解决了“插花地”引发的社会管理服务权责问题;深圳市南山区与福田区、南山区与宝安区、盐田区与罗湖区于2003年分别就“插花地”举行了行政管理权界定与交接仪式,彻底划清各区行政管理范围。
综上所述,我市“插花地”所引起的一系列社会管理服务权责问题,无法通过调整土地权属的方式解决,建议参照有关城市的成功经验及做法,通过明确行政管理权界定的方式妥善处理,而并非采用改变土地权属的方式。
东民函〔2019〕502号
东莞市民政局关于对市政协第十三届四次会议第20190138号提案的会办意见
市自然资源局:
东莞市十三届政协四次会议提案第20190138号《关于出台解决我市镇街插花地问题指导办法的建议》收悉。根据我局职能,现提出以下会办意见:
一、我市行政区域界线基本情况
受省人民政府委托,根据国务院和省关于勘定行政区域界线的有关规定,截止2002年,我市完成了全市75条镇级行政区域界线勘定,明确划分了32个镇(街道)行政区域界线,勘界资料完整、审批手续合法。已勘定的75条行政区域界线属法定界线且无界线争议。
二、关于插花地行政区域管辖权解决方式
行政区域界线是行政区域毗邻的各有关人民政府行使行政区域管辖权的分界线。对于我市部分行政区域界线和土地权属界线存在两线分离的情况,可通过如下方式解决相关行政区域管辖权:
一是互签协议形式明确行政管辖权。根据《行政区域界线管理条例》第十一条规定,由一方使用管理但位于毗邻行政区域内的地域,其使用管理按照各有关人民政府签订的行政区域界线协议书有关规定或者该行政区域界线的批准机关的决定执行。据此,插花地的行政管理权可由毗邻两镇(街道)通过协商签订行政区域界线协议书补充协议,进一步明确行政管辖权。
二是按程序上报调整行政区域界线。根据《行政区域界线管理条例》第二条规定,地方各级人民政府必须严格执行行政区域界线批准文件和行政区域界线协议书的各项规定,维护行政区域界线的严肃性、稳定性,任何组织或者个人不得擅自变更行政区域界线。如因对行政区域界线实地位置认定不一致,确实需调整行政区域界线的,可根据《国务院关于行政区划管理的规定》(国发〔1985〕8号)和省民政厅《关于规范行政区划调整上报材料的通知》(粤民区〔2006〕47号)的有关规定,由镇人民政府组织镇民政及有关部门进行科学论证,制定调整方案,在征得涉及乡镇人民政府、村(居)委会以及干部群众代表的一致意见后,按程序逐级申报, 我局将根据全市行政区划调整的总体需要,根据国家相关规定指导镇街做好界线调整工作。
东莞市民政局
2019年5月24日
(联系人:彭小勇,联系电话:22832539)