中国共产党十九大报告指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标”。近年，东莞市经济与十九大报告所述的完全相同。转变发展方式、优化经济结构迫在眉睫；城市发展也由大规模的扩张逐步转变为激活存量、改造升级的关键期。在当前国家粤港澳大湾区建设的宏大战略背景下，东莞市作为全国乃至全球制造业中心、广深科技创新走廊的重要节点是恰逢其时，其产业转型升级迎来新的时代，也是千载难逢的历史机遇。
　　为此，本次提案将结合东莞特色和自身发展的特点，在比较全面地了解“工改工”项目的现状、分析存在问题以及总结经验的基础上，选取长安镇、清溪镇和洪梅镇（以下简称“三镇”）分别作为发达、次发达和欠发达镇代表，提出东莞市产业转型升级的困境、路径以及产业政策方面的建议等。
　　“工改工”是一个通俗的说法，指将现有普通工业用地升级为新型产业用地，将旧工业区拆除重建或通过综合整治改造为新型产业园区，其核心是产业投资，具有较强的专业性。但社会上对“工改工”项目的理解往往局限于字面意思，认为只是将厂房拆旧翻新、拆旧建新等，不全面更不理解其内涵。
　　（一）“工改工”项目开展情况
　　1.全市“工改工”项目开展情况
　　目前，东莞市“工改工”申报项目数量很少，大部分已申报项目还没有走完流程；已完成改造并投入使用的就更少了。
　　截止2017年7月，纳入全市产业类项目实施计划共49宗，总面积合计4231亩，预计总投资约175亿元。
　　其中，项目类型方面，包括工业制造业项目36宗，生产性服务业项目13宗；项目投资规模方面，包括投资额超1亿元的31宗，超6亿元的10宗；项目改造模式方面，包括24宗企业自行改造，10宗政府主导改造，10宗村自改，5宗村企合作改造。改造进度方面，22宗项目改造方案已获批准，16宗项目立项备案，10宗项目正在建设，6宗项目已完成主体建设，铭丰包装印刷产业基地、广东小天才科研中心、东坑三甲工业城、莞怡高塑胶五金电子制品有限公司厂房等4宗项目首期竣工。目前49宗项目累计已投入金额合约20亿元，总体拆建比为1：2.9，改造后平均容积率达到2.4。
　　2.“三镇”的“工改工”项目开展情况
　　（1）基本情况：在企业所有制性质方面，三镇的私营企业数量最多，共1428家，占比71.58%；其次是外资企业，有175家，占比为8.77%；港资企业和台资企业分别有159家和132家，占比7.97%和6.62%；其余性质的企业数量相对少。（见表1）
　　表1  企业性质情况
　　单位：家，%
　　企业
　　性质
　　镇名  国有企业  集体所有制
　　企业  联营
　　企业  私营
　　企业  外资
　　企业  港资
　　企业  台资
　　企业  其他
　　企业  总计    比例
　　洪梅镇   2    5    0    73  12  6    9    3    110 5.51
　　清溪镇   1    1    3    472 80  73  67  34  731 36.64
　　长安镇   0    10  3    883 83  80  56  39  1154    57.84
　　总计  3    16  6    1428    175 159 132 76  1995    100.00
　　比例  0.15     0.80     0.30     71.58   8.77     7.97     6.62     3.81      100.00 -
　　在“三镇”众多的企业中，仅12.08%的企业有改造意向，87.92%的调研企业无改造意向。（见表2）
　　表2 企业改造意愿情况
　　单位：家、%
　　改造意向
　　镇名  有改造意向   无改造意向   总计
　　长安镇   130 1024    1154
　　清溪镇   92  639 731
　　洪梅镇   19  91  110
　　总计  241 1754    1995
　　比例  12.08 87.92 100.00
　　注：数据来源于企业统计数据，以实际填写数量为准。
　　在有改造意向的241家企业中，有194家企业对改造方向进行表态。其中，有30家企业表示的改造意向为工业方向，163家企业表示的改造意向为商业、住宅方向，改商业、住宅方向的企业数量明显多。
　　分行业来看，最具有改造意向的企业主要为金属制品业和计算机、通信和其他电子设备制造业。分别来看，长安镇方面，130家有改造意向的调研企业主要为金属制品业，计算机、通信和其他电子设备制造业，专用设备制造业；清溪镇方面，92家有改造意向的企业主要为金属制品业和塑胶制品业，分别有31家和15家；洪梅镇方面，19家有改造意向的企业中，7家企业属于其他行业。金属制品业也是有改造意向企业中拥有最大建筑面积的行业，有63.71万平方米。
　　（2）“三镇”“工改工”项目代表：
　　长安镇“工改工”项目共有3宗，涉及总占地面积约496.5亩。分别是广东小天才科技有限公司研发中心项目占地54.90亩、广东欧珀移动通信有限公司增资扩产项目占地289.60亩、东莞迅捷环球制衣厂项目占地152.0亩。其中广东小天才科技有限公司研发中心项目整体建筑已全部竣工验收，预计在2017年年底完成所有建设并投入使用。
　　清溪镇自2009年以来，全镇已批的“三旧”改造项目共9宗。其中“工改工”项目有3宗，目前已完成“工改工”项目1宗，即东莞德龙健伍电器有限公司“工改工”项目，占地面积约55.2亩。
　　洪梅镇已启动的“工改工”项目共6宗，包括东莞市荣顺化工仓储有限公司、广东煌上煌食品有限公司、东莞市万灵气动液压有限公司、广东大众农业科技股份有限公司、东莞市骏朗机械设备制造有限公司以及洪梅镇电器厂片区，合计面积261.80亩。其中，东莞市荣顺化工仓储有限公司、广东煌上煌食品有限公司2个项目已完成改造。
　　（二）目前“工改工”项目的困境
　　1．改造周期较长，导致时间成本、资金成本无法预测，企业和村集体对“工改工”项目持观望态度
　　在87.92%的无改造意愿（见表2）企业中，101家企业主要考虑“资金成本”因素，占比49.27%；另有约17.56%和26.34%的企业主要考虑“市场前景”和“政策优惠”因素。可见，“资金成本”是影响企业有无改造意向的主要因素，它甚至决定着其它成本。见表3：
　　表3  调研企业有无改造意向的主要考虑因素
　　单位：家、%
　　主要考虑
　　因素
　　镇名  市场前景  园区位置  政策优惠  资金成本  其它    总计
　　长安镇   17  5    13  67  1    103
　　清溪镇   10  4    41  33  3    91
　　洪梅镇   9    1    0    1    1    12
　　总计  36  10  54  101 4    205
　　比例  17.56 4.88    26.34 49.27 1.95    100.00
　　注：数据来源于企业统计数据，以实际填写数量为准。
　　（1）生产效益和产业发展前景是制约企业“工改工”的主要因素
　　在有改造意向的企业中，中小微型企业居多。它们行业分散，缺少能带动上下游和周边产业的龙头企业，如皮革、毛皮、羽毛及其制品、制鞋业、仪器仪表制造业、家具制造业以及金属制品业等有一定的占比。这类有改造意向的企业多为传统产业或现代制造业中处于产业链低端的企业，效益水平较低，行业集约度低，改造资金不足，其顾虑在于“不改等死，改则找死”。可见，没有良好的产业生态链来支持转型升级是大多数企业的共同心结和顾虑。
　　而从事高新技术产业或者新型产业的企业，由于进驻不久，建筑和机器设备等基本能满足生产需求，则缺乏改造的动力。
　　（2）项目改造周期长，“工改工”成功案例少，村委政绩压力大
　　在土地或厂房租赁合同约束下，业主改造面临承租人多、租期不一带来的改造谈判时间成本高，拆、改补偿和投资预期成本高等现实问题。按照相关规定，十九大之前，村委一届三年任期，“工改工”从立项到投入施工的时间甚至超过三年，难有政绩；一旦投入建设，不仅需要大笔投资，还会损失被改造物业的租金收入，改造期间村民收益大概率将减少，影响村委政绩；若改造完成投入使用，以现时市场租金表现预测未来租金水平，收益增长或难满足期望。
　　从目前长安、清溪和洪梅三镇的情况看，几乎所有的厂房都为框架结构，同一区域内（周边几个村集体或者整个镇）租金收益比较稳定，如清溪镇大利村，2000年以后建设的厂房租金在15元/平方米左右，上世纪80、90年代建的旧厂房租金在13元/平方米左右，两者之间差距不大。改造后的预期租金收益甚至可能无法覆盖改造成本，造成大部分出租厂房的业主（包括村集体和私人）观望不前。
　　（3）“工改工”专业性较强，工改商、工改居的高预期利润挤占了它的发展空间
　　在“三镇”有改造意向的企业中，有84.02%倾向于工改商业、住宅。根据经验，“工改工”具有周期长、成本低、回报高三个显著特点，但高回报在后期才能实现，成本低也会因集体土地不能抵押融资而大打折扣。而近十年以上的房价高速上涨则与2008年金融危机后实体经济的不景气形成鲜明对比，高房价、高地价造成产业载体价格水涨船高，从而企业运营成本上升，加重了企业对“工改工”风险的畏惧，同时增强了业主对工改商、居的追求和关注。
　　如长安镇部分社区靠近深圳，受深圳高房价、高需求外溢影响，村委和部分企业对改造为商业、居住的热情很高，而对“工改工”反应冷淡。
　　2.历史遗留问题众多，审批过程复杂、成功率较低，“工改工”积极性受压抑
　　（1）历史遗留问题复杂，连片改造难度大，影响改造实施
　　东莞早期靠“三来一补”实现经济的快速发展，同时也造成了土地权属被切割、碎片化，加之土地制度滞后和管理不规范，集体土地私下流转、土地使用权挂靠等现象普遍存在。“工改工”面临土地权属极度碎片化、名义权属和实际权属不符的基础格局，影响村集体实施“工改工”。
　　例如长安镇霄边社区、新民社区均表示有“工改工”意愿，新民社区甚至在规划成片改造旧工业厂房，打造新型村级工业园，但是因为规划改造片区中存在部分集体土地被私人承包，此部分集体土地使用权、地上建筑物均不属于村集体，增加了村集体连片改造难度。
　　（2）缺乏“工改工”针对性指导文件，改造主体感到无从入手
　　据不完全统计，自“三旧”改造实施以来，东莞市相关部门下发的关于产业升级改造的政策多达40余份，有关“工改工”的规定和要求散见于大量相关文件之中，缺乏专项政策和“一站式“办事窗口等。
　　调研过程中，绝大部分村集体和私人业主表示只知道“工改工”有优惠政策，却不了解项目申报的完整流程，向哪个部门申请、应提供哪些申请材料、需要多长审批时间均不甚清晰，即使是相关行政部门的工作人员也不能给予指导。很多村集体表达了改造意愿，而大家所了解的现实是许多项目申报流程已走了几年，至今没有下文，对改造积极性造成很大打击。
　　（3）城市更新要求管理创新、技术创新，行政部门之间急需形成高效、协作机制
　　“三旧”改造或者城市更新是一项系统的工程，涉及国土、规划、住建、房管、财政、发改、法制、综合执法、经贸、环保、地税、工商等多个政府部门，这些部门对“三旧”改造工作的重要性、迫切性和艰巨性认识不一。部门间缺乏高效协作，政府出台的规范性文件、专项扶持政策也会在相关部门的审批过程中遭遇冲突甚至阻碍而无法顺利通过等。
　　城市更新是对“三旧”改造的升级，开始注重生产、生态、生活的协调统一，其中涉及城市规划、建设理念的更新，一些历史遗留问题也需要在更新改造过程中探索解决之道，因此城市更新政策必然具有创新性、突破性，常常需要与时俱进频繁修改或打补丁，这也注定了它与传统行政部门的既有管理标准、规范将存在冲突。
　　例如，东城33小镇改造项目，由于集体用地历史手续不完善，改造主体方需补办规划、建设工程、消防、房产等多个合法证件，尽管改造施工已遵照现行标准和规范实施，目前仍苦于缺乏取得建设工程规划许可证的有效途径，并因此影响了后续一系列办证工作，对园区招商和融资造成不利影响。
　　3.“工改工”政策宣传普及不足、惠及面小，削弱了实施效果和政策影响力
　　“三镇”的企业，认为自身对“三旧”改造相关政策完全了解的只有5.37%，90%以上的企业表示对相关政策处于一般了解或不了解的状态（见表4）。
　　表4   企业了解政策情况
　　单位：家、%
　　镇街  完全了解  比较了解  一般了解  比较
　　不了解   完全
　　不了解   合计
　　洪梅镇   3    5    41  32  19  100
　　清溪镇   13  23  286 230 137 689
　　长安镇   11  39  576 169 165 960
　　总计  27  67  903 431 321 1749
　　比例  1.54     3.83     51.63   24.64   18.35   100.00
　　注：数据来源于企业统计数据，以实际填写数量为准。
　　像长安镇涌头社区有专门的工作人员学习政策，依然没能有效地掌握项目申报相关要求。
　　多数村委不了解政府出台的“工改工”优惠政策，企业了解“工改工”政策的渠道更少。受历史遗留问题影响，有的“工改工”企业在符合改造进度、建设条件和投资额要求的情况下依然享受不到相应的政策优惠，这一现象在一定程度上令政府信用受损，也是“工改工”进展缓慢的原因之一。例如，《东莞市“三旧”改造产业类项目操作办法》对拆除补助、新建补助、引进企业、不拆除补助等申请材料、申请流程、补助标准做了明确的规定。其中规定用地面积达到15亩及以上，且改造后容积率达到1.5及以上的企业方可申请相应补助，根据调研数据，接近80%的企业厂房用地面积达不到标准。政府意在鼓励连片改造，然而对市场缺乏足够的引导。
　　《东莞市“三旧”改造实施细则（试行）》规定，权属有争议的企业用地不能纳入“三旧”改造的范围。而土地权属历史遗留问题大量存在，无证土地以宗数计算占比达25%以上，这一政策于产业集聚区统筹规划无益，实际上与成片连片改造的意图形成冲突，使得改造政策可惠及的企业数量减少。
　　综上所述，扭转当下“工改工”项目的低迷状况，就要有针对性、有重点的对那些有改造意向的企业，在各镇选取试点企业，理顺、优化项目申报和审批流程，加大宣传力度，形成示范效应，从而以点带面，推动“工改工”项目有序进行。
　　

建    议：

　　（一）产业转型升级路径选择
　　据调研，东莞市企业有超过一半的厂房是在2000年前后建成，目前建筑质量尚可。如此，大拆大建不宜作为今后改造的主要方式，“拆除重建”与“综合整治”相结合才是应有的选择。
　　1.现有产业转型路径建议
　　数据显示，东莞市整体上传统产业与现代制造业企业数量相当、产业载体规模相近。因此综合规模指数、强度指数、效益指数和环境指数，各行业的发展路径如下：
　　（1）计算机、通信和其他电子设备制造业，属于人员密集高度集约行业，有较高的就业吸纳强度，从地均工业产值和人均工业产值判断，其效益也较高，对环境影响不大，适合大力发展。电子信息产业是长安的优势产业，应在以后的规划中预留足够用地，为其配套相关基础设施，并发展上下游产业。
　　（2）对中等集约度行业中文教、工美、家具制造业、纺织业、化学原料和化学制品制造业等强度指数较低的行业可以引导其“工改工”，提高集约用地程度。
　　（3）对金属制品业、批发业、电气机械和器材制造业和纺织服装、服饰业等效益较低行业进行政策扶持，鼓励和促进其升级、转型，向产业链高端集聚。
　　（4）对印刷和记录媒介复制业、通用设备制造业、造纸和纸制品业、皮革、毛皮、羽毛及其制品和制鞋业、非金属矿物制品业等低集约度企业进行更深入调研，实行差别化措施，引导其退出或帮扶其向更高端产业转型、向产业链高端升级。
　　（5）对金属制品业等集约度较低的优势产业进行摸底调查，引导其向园区聚集，延伸产业链，提高其集约水平。
　　2.工业集聚区改造方式宜拆除重建与综合整治相结合
　　三镇调研企业钢筋混凝土框架结构的建筑占全部厂房建筑的93.3%，相应用地面积占比也超过50%。普遍较高的建筑成新率决定了不应将大拆大建作为主要改造方式。
　　东莞，中国改革开放的前沿，村集体经济起步较早，并奇迹般地发展为世界制造业中心，使用至今的厂房建筑承载了、记录了东莞的城市发展与变迁，是东莞一段辉煌历史和人文精神的博物馆。因此，对现有的工业集聚区和相邻社区统筹规划、综合整治，完善基础设施和生产、生活服务设施的配套，对旧厂房做安全加固和外观整饬，按现代产业需求进行生产研发和办公环境改造，在统筹规划前提下科学划定拆旧建新区域，合理设定新建指标，筑宜居宜业的巢，引高能创新的凤，如此改造便能让东莞不失原味而又呈现出更高的城市品质。
　　3.根据产业发展导向和发展趋势，构建流畅的园区产业链、生态圈
　　东莞的企业规模偏小而行业分散，增资扩产意向低，年利润率多为3-5%。这样的利润水平对于发展中经济体而言实属低下。尽管企业中属于现代制造业的占据半壁江山，但是其中多数处于产业链的低端，依然是劳动力密集型企业。令人不乐观的状况提示城市管理者，产业结构迫切需要转型、升级。
　　无论是向更高端的产业转型，还是向同一产业链的更高端升级，都需要有产业集群的配合，在这个集群里应有较为完整的产业链，而生态圈的形成更能使产业得到有机发展，生生不息。竞争激烈的市场环境对园区管理者的运营能力提出了较高要求，需要为入园企业搭建平台，提供各种增值服务。
　　调研发现，村集体对未来收益来源的认识还停留在提供物业收取租金上，没有园区运营意识，因而对物业改造的增值空间缺乏认识。在产业主动转型升级动力不足时，政府的引导和扶持具有推动作用。东莞茶山镇的东诚慧美科技园、广州的时代国际单位、智汇PARK、TIT创意园等都是可资学习的成熟案例。
　　（二）产业升级改造政策性建议
　　产业升级改造政策的制订、修订应以服务于城市发展战略为原则。东莞以2017年市政府一号文的形式发布了“倍增计划”，要让一批优质企业带动上下游企业集聚于此，形成完整健全的产业链，针对性地给予普惠式或个性化的资源配给，推动其3到5年内实现规模、效益的倍增，带动全市实体经济和先进制造业的蓬勃发展。
　　1.完善制度体系，提高“工改工”政策的操作性和针对性
　　前期制度体系不够完善易导致后续制度设计和实施成本高昂。解决该问题的有效途径是强化前期工作，改造目标和功能布局风格的确定应广泛征求各方面专家、专业人员及市民、村民的意见，从公共政策的角度使城市更新规划成为集成土地利用、提升区域发展、平衡利益诉求的综合性方案。综合利用政府及市场手段，以土地为平台，以社区发展和村民福利不降低、且有长期保障为原则，尊重社区发展权，灵活运用规划用途调整、容积率奖励以及土地置换、安置补偿、资本化补偿、股权分配等手段，针对不同区域制订弹性的实施方案。
　　在新的发展要求下构建“产城融合”的发展空间，将相邻的社区与工业园区统筹规划，增加新兴产业用地（M。），在社区改造上实现工改工项目的配套需求及其对改造效益的追求，让市场调节利益分配。从产业集聚区自身用地功能布局、公共服务设施供给、内部交通、生态景观建设方面对东莞市现阶段产业聚集区建设进行改善。重视项目对产业提升和协调经济发展的作用，不仅仅满足眼前的现实需求，更应建立包含社会、文化、生态等维度的，面向未来的城市更新目标体系。
　　2.建设“工改工”项目平台，编制操作细则，优化报批流程
　　探索“工改工”项目模块化流程，形成规划、国土和住建等部门的高效沟通协调平台，保障及时引进高端产业；加大产业改造政策的宣传和推广，引入专业机构对改造项目提供服务，代理或协助改造主体完成项目审批流程。
　　依托东莞市公共资源交易中心、农村集体资产管理交易平台、区属公有资产流转服务平台，探索搭建“工改工”服务平台，发布改造项目招投标信息，实行改造项目网上审批，通过改造方案信息资格审查与报批环节合并、事权下放等措施简化审批手续，提高办事效率。
　　在现有政策基础上，编制“工改工”项目报批专项操作手册，从申请到完成审批的全流程详细指引。改造对象的复杂性决定了项目申报材料组织的繁琐，可引入专业机构，在提供代理服务的过程中研究流程优化、简化解决历史遗留问题，以及大湾区背景下珠三角城市群间的产业分工与协作，为城市更新和产业升级提供有效的智库服务。
　　3.限定违建入围“工改工”条件，走合法程序解决历史遗留问题
　　根据调研情况来看，村集体私下流转的现象比较严重，土地权属极度碎片化、名义权属和实际权属不符等情况普遍存在，如何妥善解决好历史遗留问题往往成为“工改工”项目改造升级能否顺利推进的关键。调研结果显示集体所有土地数量最多，占全部宗数的54.43%；其次是无证土地，占比25.03%；国有土地数量最少，占20.54%。东莞“工改工”拆除重建与综合整治相结合的策略，微改造是村级工业园转型升级的主流，但实际情况是，大部分微改造项目都卡在某些环节上，比如33小镇项目，因历史手续不完善，新的消防许可证就办不下来，导致现在项目停工。
　　违法建筑完善手续主要面临两个问题，一个是规划层面的问题，一个是建筑本身质量安全问题。在违建还没有合法化之前，政府如果支持其继续改造，这个时候发生安全事故该由哪个部门负责？或是劳动工人工资纠纷谁来负责？发生火灾追究谁的责任？等等一系列的问题都会让政府引火烧身。这就是过去和当前各地的微改造项目、综合整治类改造项目难于补办合法身份证明的症结所在。因此，旧建筑改造一定要有合法的手续，经过合法的程序。
　　笔者认为可以将部分违法建筑借“工改工”政策合法化。属于历史遗留问题的违法建筑必须具备一定条件，才能纳入到“工改工”政策里面实施改造。对可纳入“工改工”范围的违建设置入门条件，可着重考虑以下问题：一是集中连片程度，即可连片改造的面积有多大；二是改造后引入的产业限定，即改造后招商须符合政府产业导向，或用于承接政府引进的重点产业项目；三是对社会的土地贡献率，即改造后返还给政府用于基础设施、公共服务设施建设的土地比例，同时鼓励将集体土地转为国有划拨用地，并结合解决留用地问题。
　　4.探索土地混合出让制度，吸引社会资本，助力村级“工业园”向“产业园”转型
　　“三旧”政策实施以来，无论是已改造完成的案例，还是调研企业的意愿，“工改商、居”远高于“工改工”，原因已在“工改工”困境分析中阐述过。
　　过多“工改商、居”并不符合东莞的长远利益，一方面，东莞仍然是制造业和实体经济为主的城市，另一方面政府为“工改商、居”负担的教育、医疗、公共设施配套、社会治安等成本过高。 “工改工”的收益更多体现在税收、就业等方面，拥有更高的整体附加值，契合东莞的定位。
　　“工改工”是村级工业园改造的理想方向，而引入社会资本介入村级工业园开发改造是“最理想”的方式。为鼓励和引导社会资本介入“工改工”，东莞可以探索将“工改工”与“工改商、居”结合起来，探索土地混合出让制度，将村级工业园地块的功能混合，整宗地打包起来公开交易。由政府统一规划，社会资本可以在地块上开发商业综合体、住宅、工业产业社区。
　　土地利用开发需要完整的流程保障实施，涉及规划编制与审批、规划管理、土地管理、开发建设管理、产权登记等从规划土地用途到建筑使用功能的一系列流程。其中，规划编制和审批、规划建设管理和土地出让三个关键环节极大影响着土地混合利用的效果。因此，除了由国土部门制定土地混合出让的具体实施细则外，更需要规划部门、住建部门制定与土地出让环节相互衔接配套的政策实施细则和技术规范来串联整个开发流程。（见表5）
　　表5   混合用途出让制度配套政策和技术规范制定的部门分工
　　部门  负责出台的配套政策模块
　　规划局   制定土地混合利用的操作指引和分类标准、地块规划设计条件等
　　国土局   制定混合土地公开交易管理细则，包括界定出让年期、地价计收、混合地块配比、土地权限等
　　住建局   制定混合地块的用房管理办法，制定厂房分拆销售细则
　　5.设立开发商门槛，对园区运营商实行奖励性优惠政策
　　建筑是外壳，招入的产业、企业才是发展的核心动力。“工改工”要求开发商具备产业规划的能力，园区运营须有产业分析、不同的园区应依托区域的产业基础定向招商，引入目标产业，形成产业链，并根据招商的产业不断完善硬件，后期还要有服务的提升，着眼于入园企业，全方位、多角度地建立起一种和谐的生态关系，让优质客户留下来长久地发展下去，为这个区域做出经济贡献。如此，才能让园区不仅是一个办公的物理空间，还能够成为园区发展的土壤，让旧改项目在城市更新的过程中焕发出不一样的活力。
　　同时，政府需要从多角度实行奖励优惠政策，丰富工业园区盈利点，吸引运营商进行“工改工”项目改造。除了出租广告牌、特许经营权等有偿出让无形资源收益、税收按比例进行返还取得的收益、利用土地出让资金建设基础和配套设施取得的收益以及设立开发中心、物业公司等开展各种经营活动所得利润等传统的盈利点之外，政府需要加大对“工改工”的金融支持，鼓励金融机构与运营开发建合作，在风险可控、商业可持续的前提下，加大对“工改工”项目的信贷支持力度，积极探索多种形式的资本化运作，在减轻运营商项目的成本负担；加强对园区增值服务的打造，搭建公共性技术平台、引入产业发展性服务企业，为企业入驻提供“一站式”的便携服务，从工商税务登记到财务记账服务，从法律咨询到人力资源服务，从知识产权办理到融资担保服务统统都可以找园区中介服务机构方便快捷的办理。
　　因此，在设立“工改工”项目的开发商准入门槛的同时将“工改工”税费优惠政策向提高管理效率的运营商倾斜，从政策上引导社区、镇集团公司重视提高自身能力或引入优秀运营团队，运用科学手段管理工业集聚区，尊重各镇街工业区与社区融合性较好的特点，将其改造为开放式园区、都市产业园。
　　6.划定产业保护区，强力扶持实体经济
　　十九大报告指出：“建设现代化经济体系，必须把发展经济的着力点放在实体经济上，把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济质量优势”。无论社会发展到什么阶段，金融、贸易、虚拟经济的表现多么绚丽多彩，但都是植根于实体经济的支撑，只有实体经济才是城市持续发展的生命之源。越是在实体经济受到挤压、发展艰难的时期，越是需要政府密切跟踪、高调扶持。而划定产业保护区，是支持实体经济发展最直接的措施。
　　一是保障工业用地供给空间，把制造业基础好、集中连片、优质企业集聚、符合城市规划的产业用地划入保护线内管理，支持实体经济发展；二是规范市场行为、引导城市更新健康发展，支持“工改工” 和连片改造，明确工业保护空间，打消市场不合理的工改居、工改商预期；三是提升城市品质和内涵，通过提升工业园区环境，完善配套，打造一批 “工改工”示范园区，推动产业转型升级。
　　7.设定行业生态标准门槛，健全项目准入和退出机制
　　健全项目准入和退出机制，城市更新部门统筹协调，发改部门和环保部门制定并执行。
　　参照城市综合执法的模式，建立督查协调联动机制，严把项目审批备案、行业准入、环境评估、能耗评估等环节，从源头上杜绝落后产能及过剩产能的进入，对现有企业加强政策监管，通过政策约束，形成落后产能退出的倒逼机制。
　　设定行业生态标准门槛，采取能源资源限量供应的措施，倒逼企业实行节能减排。颁布负面清单，淘汰高耗能、高排放、低产出的企业和产业，为创新型产业提供发展空间，建立企业综合绩效评估制度，配套差别化的土地审批、阶梯水电价、惩罚水电价、排污权和用能预算化管理政策。倒逼过剩产能退出，促进高新技术企业准入。
　　十九大报告指出：“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑”。东莞积极、主动地探索产业升级的路径，以更高的姿态融入国家发展的格局中。我们有理由相信，在习近平新时代中国特色社会主义思想引领下，在东莞市委、市政府的正确领导下，东莞定能走出一条适合本土特色的产业发展之路，再创佳绩，续写辉煌。