对东莞市政协第十二届三次会议第20140217号提案的答复
梁聚峰委员：
您提出的关于“变部门立规为人大立规的建议”（案号TA20140217）提案收悉。现答复如下：
一、我市“立规”的现状
因我市为普通地级市，市人大常委会无制定地方性法规的权限，“立规”工作对于我市而言，仅限规范性文件的制定，即规范性文件制定工作。根据《广东省行政机关规范性文件管理规定》第二条规定，目前我市制定规范性文件种类为市政府规范性文件、市属部门规范性文件、镇（街）规范性文件。虽然我市人大常委会没有制定地方行政管理规范性文件的工作任务，但按照省、市有关规范性文件管理规定的要求，市政府制定的规范性文件必须报人大常委会备案，市政府会主动将一些影响重大的政府规范性文件提请市人大常委会审议。近年来，市政府先后提请市人大常委会审议发布了《东莞市烟花爆竹安全管理规定》、《东莞市地下空间开发利用管理暂行办法》、《东莞市法律援助办法》等多部市政府规范性文件。自2006年以来市法制局共审查规范性文件2185件，主办市政府规范性文件155件，部门规范性文件前置审查78件，镇（街）规范性文件备案1802件，被省法制办确定为全省规范性文件审查工作示范点。目前我市出台的市政府规范性文件都按规定100%报送市人大常委会备案，自觉接受市人大常委会的监督指导。
二、我市规范性文件管理的主要做法
目前，我市建立了规范性文件从立项、起草、审查、决定、发布到备案的管理机制，使规范性文件管理工作逐步制度化、规范化，维护了法制统一和政令畅通。
（一）建章立制，为规范性文件管理工作提供制度保障
为加强规范性文件的管理，切实增强规范性文件管理工作的系统性和科学性，市法制局先后报市政府出台了《东莞市行政规范性文件管理办法》、《市政府行政规范性文件办理工作指引》、《市政府规范性文件备案工作制度》、《东莞市政府行政规范性文件评估清理办法》、《关于进一步做好镇街行政规范性文件备案工作的通知》、《关于进一步加强行政规范性文件统一发布工作的通知》等重要制度文件，实现全市各级、各类型规范性文件“统一规范、统一审查、统一发布”的系统化监管，并根据《东莞市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作程序规定》及时调整了市政府规范性文件的备案工作制度，确保市政府及其部门、镇（街）规范性文件的审查、发布和备案程序有据可依、有章可循。
（二）坚持科学、公开、依法立规，确保规范性文件制定质量
为实现科学、公开、依法立规，在规范性文件制定工作中注重坚持以下三项原则：一是把握全局原则。坚持不违背国家法律、法规、规章和政策，对行政执法主体资格和执法权限严格把关，防止通过立规限制竞争，实现部门利益化。二是从实际出发原则。不照抄照搬上级文件，注重联系我市市情，将贯彻上级文件与我市实际情况结合起来，有针对性地制定规范性文件，使规范性文件管用、可行。三是可操作性原则。东莞作为无立法权的地级市，制定规范性文件主要是保障法律、法规及规章在我市的有效实施，规范行政管理行为。在规范性文件制定过程中力求文件内容的具体化和明确化，有具体操作的内容，避免制定规范性文件过于原则和随意。
二是实行公众参与、沟通协调、公开发布、定期清理四项制度。
首先，不断探索扩大公众有序参与的机制和方法，通过公开座谈会、论证会、听证会等方式，将市政府规范性文件送审稿通过报纸、网络公开征求社会各界和公众意见，广集民智、反映民意。2010年，市法制局联合市主要网络媒体东莞阳光网共同设立了东莞市政府规范性文件网络征集意见平台，在东莞阳光网专版设置征求意见稿及意见栏、观点集粹、焦点热议、调查、留言、参与立规报名等板块，并同时链接市法制局网页。迄今共计79份市政府规范性文件通过该平台直接面向社会公开征求意见，其中，仅《东莞市新莞人子女接受义务教育暂行办法（修订稿草案）》就吸引了网友超过4万人次的关注，共有1245位网友参与对草案的修改讨论，在社会上产生了热烈反响。
其次，对规范性文件规定的内容涉及其他部门职责的，要求起草部门必须与有关部门沟通协调，有关部门提出的意见与起草部门不一致的，再由市法制局进行协调，对经协调仍达不成统一意见的，提请市政府有关领导协调，从而确保了市政府规范性文件发布后的顺利实施。再次，市政府规范性文件出台后，都在东莞日报、市政府网站上公开发布，以备群众查阅和接受监督。最后，市法制局定期组织对规范性文件清理，及时确定哪些规范性文件继续有效，哪些规范性文件需要修改，哪些规范性文件需要废止。对确定需要修改的规范性文件，督促原起草部门限期修改，并按程序报审，对需要废止的规范性文件公开予以宣布。2011年，市法制局牵头组织市安监局等61个单位对1988年1月1日至2010年12月31日期间发布实施的市政府规范性文件进行了全面清理。共计报送文件逾500件，纳入清理范围的政府规范性文件为354件。最终保留了206件，废止了71件，并决定修订49件，另有28件市政府规范性文件对外宣告失效。根据清理结果汇编成册，形成了《东莞市政府规范性文件汇编》，向社会公众发放以供查阅。
（三）落实责任，切实履行规范性文件报备职责
对于以市政府名义出台的规范性文件，市法制局都按要求及时报送省政府、市人大常委会备案，自觉接受省政府、市人大常委会的监督。对市人大提出的审查意见和要求，我们都虚心听取，并按照规定的程序处理，保证件件有回音，事事有结果。为保证备案效果，我们实行报备责任制。明确市政府规范性文件审核承办人就是报备责任人，采取一责到底的办法，实行承办人全程负责，做到谁承办，谁审核、谁校对、谁送印、谁准备备案报告和起草说明，然后统一送交省政府、市人大常委会。由于实行了报备责任制，从而保证了有件必备，杜绝了不按时、不按要求报备的问题，提高了报备工作效率和质量。
近年来，各市属部门、镇（街）建立了规范性文件制定程序，实行了由法制机构审核把关、领导班子集体审议制度。在作出其他重大决策时也更加注重听取法制机构的意见。不少镇（街）和部门在重要规范性文件出台前，还主动征求法制机构的意见，请其提前把关。因此，规范性文件内容违法、不当，特别是违法设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费的问题大大减少，规范性文件质量普遍提高。
三、存在的问题
我市规范性文件管理工作虽然取得了一些成绩，但还存在着一些问题：
（一）一些部门起草的规范性文件针对性、操作性考虑不足，个别规范性文件满足于照搬照抄法律法规的规定，联系我市实际不够；
（二）重发文轻实施。不少部门发文前显得非常重视，但对文件发布后实施情况的检查不够，使得部分规范性文件的具体实施效果未得到足够的重视；
（三）规范性文件工作力量相对薄弱，且对规范性文件的界定往往不够准确；一些单位的法制工作人员对规范性文件的审查多限于审查形式，实质审查难以有效开展，导致上报审查的文件较为杂乱，质量参差不齐。
四、关于加强我市规范性文件管理的几点意见
针对当前我市规范性文件管理工作中存在的一些问题，为切实加强和改进规范性文件管理工作，重点抓好以下工作：
（一）继续做好市政府规范性文件全面审核、部门规范性文件前置审查和镇街规范性文件备案审查工作。落实规范性文件年度立规计划，加大规范性文件监督管理力度，建立规范性文件动态管理数据库，严格执行规范性文件审查和纠错机制，坚决遏制“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”的倾向，切实提高规范性文件的质量。
（二）更加自觉地接受人大常委会的监督。严格按照《东莞市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作程序规定》规定，进一步做好市政府规范性文件向市人大常委会的报备工作。同时，在接下来的规范性文件制定工作中，适当增加报请人大常委会审议的规范性文件数量。对一些涉及面广、社会影响大的市政府规范性文件，建议市政府提请市人大常委会审议。
