案由:(20170331)关于积极发展我市民宿经济,打造旅游新业态的建议

内    容:

  近年来,旅游消费需求已经呈现出爆发式增长态势,从景点旅游向全域旅游加快发展。与此同时,国务院有关部门相继出台相关系列政策,明确提出“积极发展客栈民宿”“有序发展民宿出租”,为发展民宿经济提供了前所未有的良好机遇。

  东莞有优美的自然环境生态,浓厚的水乡和山区特色文化,2016年4月12日,东莞市委副书记、水乡管委会主任姚康一行前往道滘镇,调研该镇旅游文化产业发展情况,建议打造特色民宿样板;12月24日,白房子(新基)创客社区开业仪式暨“水乡·重塑:麻涌水乡国际民宿设计成果展”在东莞麻涌镇举行。我们可以看到,广州、深圳等大城市市民对周边游的关注以及乡村旅游的蓬勃发展,使东莞的民宿行业大有所为,所以东莞应积极整合文化、商业旅游资源,打造特色民宿样板,大力发展我市民宿经济。

  民宿行业的空前增长,市场需求的激增,都呈现出一片欣欣向荣之势。然而当前品牌民宿普遍认可度较低,对于部分主打小而美的民宿,媒体宣传及品牌知名度受到限制。同时,尚未形成统一的标准,尚未完善的市场、难复制的非标性、以及创业者无法用情怀推动市场发展等各种因素,都阻碍着民宿前进发展的道路。

建    议:

  1. 注重文化创意,提升吸引力。

  大众对文化和精神的消费需求为旅游的文化创意产业提供了广阔的前景。民宿在发展过程中,要将我市开放的多元文化结合文化创意体现在氛围、环境、基础设施、特色商品等方面,成为民俗+文化的结合体,让游客更加近距离接触当地的风土人情,感受不同的文化氛围,提高游客的体验性。

  2. 提升品质、打造品牌。

  从一定意义上说,民宿是“农家乐”的升级版。民宿的初期发展普遍存在着基础设施不完善、条件简陋、环境卫生差等问题,随着人们对旅游品质质量以及旅程舒适等要求的提高,民宿需要进一步的完善基础设施、营造良好的环境、提高产品品质。同时要重视产业的带动功能,与农副产品加工业、生态旅游业等农村绿色产业、现代物流业和“民宿+互联网”等相关产业有机结合、深度融合,在具有一定的经营经验基础上,产生属于自己的特色品牌,形成品牌效应。

  3. 政府协调社区利益,规范管理。

  民宿一般是在乡村地区和一些特色古民居等地区发展起来的,既要鼓励多元模式,又要维护农民合法权益。要坚持尊重农民意愿,支持农民自主经营,同时政府要认真履行职能,坚持“放手不放任”,注重在宣传引导、统筹谋划规划、制定产业规范标准和合理扶持政策、选树典型示范、加强规范管理等方面多下功夫。

  4. 建立标准化民宿管理制度。

  旅游标准化是旅游业发展的重要规范,民宿在发展过程中缺乏相关的法律、法规和行业标准来规范和引导,会严重影响行业整体形象。政府可借鉴台湾经验,制定相关的准入机制,明确民宿开业基本条件、开办程序等事宜;对民宿的经营主体、服务设施、安全设施、环境卫生等方面做出详细要求,从而促进其健康可持续发展。




提案者 刘蕾,陈伟光
部门答复

工商局


市消防局:
单位提出的《关于积极发展我市民宿经济,打造旅游新业态的建议》已收悉。经我局组织研究,现答复如下:
  近年来,旅游消费需求已经呈现出爆发式增长态势,从景点旅游向全域旅游加快发展。与此同时,国务院有关部门相继出台相关系列政策,明确提出“积极发展客栈民宿”“有序发展民宿出租”,为发展民宿经济提供了前所未有的良好机遇。现对民宿这一新兴产物就消防监督管理方面提出以下几点意见:
  一、民宿多由民居改建而成,民居建筑在改为民宿之前,使用功能为居住,而民宿作为一个经营性场所,在消防监督管理方面与居住建筑有很大不同,应按照严格按照《建筑设计防火规范》等国家技术规范、标准进行设计,确保停车库的消防安全。
  二、民宿应严格按照《中华人民共和国消防法》、《建设工程消防监督管理规定》的相关要求进行消防行政许可。
  三、民宿日常经营管理应明确管理主体,明确消防安全责任,建立消防安全管理制度,并纳入日常消防监督管理范围。


公安局:
市政协第十三届一次会议提案第20170331号的答复
  市旅游局:
  刘蕾、陈伟光等同志提出的《关于积极发展我市民宿经济,打造旅游新业态的建议》的提案,我局根据本单位职能,提出会办意见如下:
  目前,我国法律法规对民宿还没有明确的定义界定,公安部已发布了《旅馆业治安管理条例(征求意见稿)》,正在公开征求意见,其中条例包含了将民宿列入旅馆业进行管理的有关内容。待该条例正式公布实施后,我市公安机关将依法加强对民宿进行管理。


卫生和计生局:
市旅游局:
      市府督查室转来《关于积极发展我市民宿经济,打造旅游新业态的建议》(政协提案第20170331号)收悉。经研究,我局意见如下:
      卫生计生行政部门依据《公共场所卫生管理条例》和《广东省卫生厅关于公共场所卫生许可证发放管理办法》,对公共场所进行卫生许可和监督管理。《公共场所卫生管理条例》规定的许可项目并不包括民宿。国家和省级卫生计生行政部门亦未就民宿场所制定相应的卫生标准或规范。
目前,我市民宿行业方兴未艾,部门监管缺乏依据,行业自律尚未形成,为促进我市民宿行业健康可持续发展,维护旅游者和民宿经营者的合法权益,建议在市委市政府统筹协调下,各相关职能部门按职能积极参与,根据民宿行业特点,制定民宿相关法律法规或规范性文件,明确民宿的准入条件、审批程序、日常经营规范以及各职能部门的监管职责,为民宿行业健康发展提供法律保障。同时,鼓励民宿行业协会自律发展,引导制定行业自律的相关规章制度和规定,加强经营主体自律意识,规范市场发展秩序。
      我局将加强与相关部门的协调联动,齐抓共管,为民宿业经营提供卫生技术指导,强化其卫生安全管理,共同促进我市民宿行业健康发展。
      此复


旅游局:
对东莞市政协第十三届一次会议
  第20170331号提案的答复
  刘蕾委员、陈伟光委员:
  您提出的《关于积极发展我市民宿经济,打造旅游新业态的建议》的提案收悉。感谢您对我市旅游业的关心和支持,现就提案内容答复如下:
  一、我市民宿发展现状
  我市民宿业现处于发展初期,目前主要有两个民宿项目,一是茶山镇南社明清古村落民宿,二是麻涌镇白房子水乡无边(新基)创客基地。
  南社明清古村落民宿,是用当地旧民房修葺而成,民宿暂分一、二期。第一期民宿已于2014年年底正式投入使用,该期民宿位于“资政第”,占地约1万平米,共有客房约50间,以岭南风格为主,民宿装修为简约风格。第二期民宿位于南社明清古村落北门,占地约1万平米,共有客房约30间,装修风格较为现代,屋内现代设施与中国古代装饰结合较好,各个民宿间风格不一,有汉代风格民宿、明清岭南风格民宿等。
  白房子水乡无边(新基)创客基地,为“中国乡村旅游创客示范基地”。该项目团队计划将新基村打造成“轻资产、宽设计、重运营”的创客社区。通过改造新基旧物业,引入广深新兴的创客资源入驻,建设集文创、艺术、生活美学体验场、社区活动、产业孵化、旅游民宿为一体,以水乡文化为依托的新型社区。
  经查询携程网等网络平台,我市的多数民宿,虽然有“民宿”的名称,但缺少“民宿”的灵魂。如东莞学游国际青年旅舍,实际是青年旅舍;东莞顺旅太空舱青年旅舍,位置在东城区金月湾花园,提供的床铺,是像胶囊似的新型床铺;还有很多的民宿,实际上是酒店或由酒店改造,类似主题酒店或酒店公寓,只是打上了“民宿”的名称,位置多在市区。
  二、我市发展民宿的制约因素
  民宿作为有别于传统酒店、宾馆等的一种非标住宿形式,以其特有的功能和特性迎合了消费者多元化的需求,在我国得到了快速发展,引起了政府部门和行业的重视。发展民宿经济,适应了大众旅游时代和消费升级需求,是促进农民增收、农村发展的有效途径,推动了旅游业供给侧结构性改革。我国民宿兴起的时间不长,总体来看还处于初级和探索阶段,在近几年的快速发展中,一些问题逐步显现,特别是证照不齐全现象。如我市茶山南社明清古村落民宿,采取的是办理个体营业执照的方式,成立个人独资公司,相关证照不齐全,具有一定法律风险。
  (一)国家出台的政策文件对民宿发展有新的要求
  一是民宿的定义及消防要求。关于民宿的定义,我国长期没有一个权威而准确的概念,业内外认知不足,如农庄、农家乐、乡村酒店、客栈都被称为民宿。
  2017年2月,国家住房城乡建设部、公安部、国家旅游局联合出台《农家乐(民宿)建筑防火导则(试行)》(以下简称导则)。导则从国家层面,首次提出农家乐(民宿)的概念:农家乐(民宿)是指位于镇(不包括城关镇)、乡、村庄的,利用村民自建住宅进行改造的,为消费者提供住宿、餐饮、休闲娱乐、小型零售等服务的场所。
  导则适用于经营用客房数量不超过14个标准间(或单间)、最高4层且建筑面积不超过800㎡的农家乐(民宿)。超过上述规模或新建的农家乐(民宿),应符合《农村防火规范》GB50039、《旅馆建筑设计规范》JGJ 62、《建筑设计防火规范》GB 50016要求。已经投入使用的农家乐(民宿)的消防安全技术措施不符合本导则要求的,应按本导则要求进行改造,完善消防安全技术措施。
  导则首次从国家层面对农家乐(民宿)的内涵和外延进行了清晰的界定,将旅馆业与农家乐(民宿)进行了科学区分,对农家乐(民宿)乃至乡村旅游发展具有重要意义,有利于进一步释放市场活力,推动农家乐(民宿)业态发展。同时,导则对民宿的消防安全提出了具体、严格的要求,导则出台后,我国现有的民宿或许面临重新改造的问题。
  市公安消防局提出,民宿应严格按照《建筑设计防火规范》等国家技术规范、标准进行设计,确保消防安全;应严格按照《中华人民共和国消防法》、《建设工程消防监督管理规定》的相关要求进行消防行政许可;民宿日常经营管理应明确管理主体,明确消防安全责任,建立消防安全管理制度,并纳入日常消防监督管理范围。
  二是特种行业许可证的要求。公安部着力推动《旅馆业治安管理办法》修订工作,于2月13日至3月15日,公开征求《旅馆业治安管理条例(征求意见稿)》意见。在征求意见稿中,对旅馆的概念进行了重新定义:是指按日或者小时计价收费,提供住宿必需的用品和设施,并有服务人员向社会公众提供住宿服务的经营场所,包括宾馆、酒店、招待所、客栈、培训中心、度假村、公寓式酒店、农家乐、民宿以及提供住宿服务的洗浴、足疗、按摩等经营场所。设立旅馆,取得工商行政管理部门颁发的营业执照后,应当向所在地县级以上人民政府公安机关申领特种行业许可证。
  我市的民宿,由于建筑、人员、管理等多种原因,目前大多数没有特种行业许可证,如新的《旅馆业治安管理条例》实行,将会处于无证经营、非法经营的被动局面。
  (二)民宿业目前没有归口管理部门
  民宿是新业态,行业硬软件建设与现行的住宿业标准存在差异,国家没有指定归口管理部门,其行业监管目前还存在争议。
  如深圳大鹏新区在2015年3月,对外发布《深圳大鹏新区民宿管理办法(试行)》,这是我省首个地方民宿管理办法。办法提出:新区经济服务局会同办事处负责引导成立新区民宿行业协会,指导民宿行业协会建立行业自律机制和行业经营、服务规范。新区生态保护和城市建设局负责建筑物质量安全的技术指导,依法监管房屋安全鉴定工作,加强对民宿排污、噪声等环境影响活动的监管。公安机关(含消防部门)负责指导股份合作公司督促民宿经营者完善消防安全、住宿登记、安保等条件,对民宿消防安全和治安进行日常监督。市场监督管理、房屋租赁、规划国土、规划土地监察、城管、水务、卫生、税务等其他相关部门和机构依法履行与民宿监管有关的工作职责。
  2016年12月,浙江省人民政府办公厅发布《关于确定民宿范围和条件的指导意见》,提出:“各地可结合当地实际,适当放宽民宿规模界定标准,但应相应提高消防安全技术要求,并报省政府备案”。“对不符合本指导意见规定范围和条件的住宿设施,公安、卫生计生、市场监督管理、食品药品监督管理等有关部门依照《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国食品安全法》、《旅馆业治安管理办法》、《无照经营查处取缔办法》等法律、法规、规章执行”。
  在深圳大鹏和浙江省出台的关于对民宿的管理办法中,没有提到旅游行政管理部门的工作和职能。参考其它地区的发展经验,旅游行政管理部门主要是负责服务质量提升或服务质量等级评定工作,并不是民宿的主管部门。
  (三)我市民宿发展宜因地制宜
  我市酒店业总体规模较大、密度高,高档酒店较多,在全国酒店业转型升级的大背景下,面对商务和政务客源减少、成本增加、人才难聘请、周边城市酒店业发展导致的竞争加剧等各种不利因素,经营尤为艰难。如大力扶持精品酒店及民宿发展,可能导致产能的进一步过剩,加剧竞争。另外,我市酒店业性价比较高,房价普遍不高,相对于星级酒店或高档酒店,精品酒店及民宿的价格优势不明显。
  我市很多镇街酒店业发达,发展精品酒店及民宿宜因镇而异,差别发展,挖掘潜力。如麻涌镇没有星级酒店,酒店业的档次较低,麻涌发展民宿业,有其接待和发展需求,是本镇大力发展旅游业的需要,有临近广州的地理优势,有华阳湖、生态农场等旅游资源作支撑。相对而言,厚街等镇街,酒店业较发达,商务客源多,但其旅游资源相对欠缺,是否发展民宿业值得商酌。
  三、我市推动民宿业发展的举措
  (一)专题研究。2016年11月20日至22日,市领导率市府办、市委政研室、市商务局、市旅游局,及有关镇街赴浙江开展调研考察活动,参观了杭州电子商务公共服务中心、乌镇凤岐茶社众创空间、乌镇民宿等,学习借鉴先进地区在发展新产业、新业态等方面的先进经验。
  2016年12月28日,市领导在茶山镇南社村召开东莞市民宿发展调研现场座谈会,市旅游局、水乡管委会分管领导,水乡经济区“10镇1港”、樟木头、塘厦、谢岗、清溪、石排、茶山等镇分管领导及旅游主管部门负责人参加了会议,初步确定了我市发展民宿业的基调。
  (二)开展试点建设。2016年,市水乡委会同市发改、财政、旅游、住建、规划等部门,在多次沟通研究、走访调研的基础上,确立了道滘镇、沙田镇、麻涌镇三个镇区为水乡民宿建设试点。结合水乡美丽幸福村居建设工作部署,以试点和“以奖代补”的形式,创新工作模式,盘活存量资源,探索和积累民宿发展经验,示范和引导水乡开展民宿建设,拓展当地群众收入路径及就业机会,增强村镇活力。目前,试点工作在稳步推进中。
  2016年以来,我市清溪镇、樟木头镇、麻涌镇、寮步镇,被评为广东省“全域旅游示范区”创建单位。我们以创建“全域旅游示范区”为契机,加强统筹协调、资源整合、环境整治、品牌创建、宣传包装、经验推广,推动我市旅游业全面发展。目前,麻涌镇和清溪镇,已明确发展民宿的目标。
  (三)出台系列扶持措施推动行业健康发展。我们加大了调研力度,针对问题和行业需求,推动政策出台。2015年市政府出台了《关于促进旅游饭店业转型升级的若干意见》、《关于进一步促进旅游业加快发展的若干意见》、《东莞市旅游城市建设发展规划(2015-2020)》、《东莞水乡特色发展经济区旅游发展规划(2015—2030年)》、《东莞市人民政府关于促进会展业发展实施意见》、《东莞市旅游产业发展专项资金管理暂行办法》,2016年市政府出台《东莞市进一步促进旅游投资和消费的实施方案》、《关于进一步加强旅游市场综合监管的通知》,一系列政策措施将为我市旅游业发展注入新活力。
  (四)整合旅游资源。民宿发展离不开基础设施、旅游资源和文化吸引力。为促进民宿发展,提升吸引力,扩大知名度,我局积极整合优化全市旅游旅游资源,合理布局,以特色旅游资源和项目留住客人,增加看点,完善旅游配套。
  推进“龙头+集聚”旅游项目建设。统筹虎门销烟池景区、威远文化生态旅游岛、沙角炮台景区等资源,以近代史文化旅游为核心主题,整合周边旅游资源,打造虎门近代史文化旅游区龙头旅游区。突破旅游文化单体,整合旅游文化资源,打造南社-塘尾古村落群旅游区、下坝坊文化休闲街区、香市文化旅游区、松山湖-生态园旅游区、大罗沙文化旅游区、环银瓶山生态旅游区等六个旅游产业集聚区,实现功能互补、环境共享,提升区域旅游竞争力。落实文化旅游相关规划及方案,将“非遗”项目、传统美食、文化表演等丰富的特色文化内容纳入集约式旅游区域,集中展示东莞文化旅游成果。对照《广东省文化旅游融合发展示范区创建办法》的相关要求,指导寮步莞香、凤岗婚庆、茶山南社、虎门销烟等推进文化旅游融合发展区建设。引导社会资本投资旅游实体经济,据各镇街的上报情况,全市14个在建旅游项目完工5个,总投资额56亿元,其中投资1亿元以上的项目有9个。
  推进旅游配套设施建设。推进旅游集散中心和旅游咨询服务中心建设,2016年以来共建设6个旅游集散中心,1个旅游咨询服务中心。推进旅游厕所革命,加强旅游景区、旅游集散中心、交通轨道沿线等场所的旅游厕所改扩建,2016年,全市完成新建和改扩建旅游厕所86座,其中新建50座,改扩建36座。协助旅游景区在主要交通干道上安装景区道路标识牌。
  积极创建旅游品牌。指导创建国家A级旅游景区,全市现有国家级旅游景区20家,其中4A级旅游景区13家。全市现有中国乡村旅游“千千万万”品牌37项,“广东省游学旅游示范基地”3家,鸦片战争博物馆成为全国红色旅游经典景区,龙洲湾都市农业观光园和金谷现代生态农业观光园获评为“广东省休闲农业与乡村旅游示范点”,道滘镇和桥头镇获评为“广东省休闲农业与乡村旅游示范镇”,市科学技术博物馆、旺牛一号都市休闲(亲子)农场、养生源旅游景区获评为首批“广东省游学旅游示范基地”。
  整合特色旅游资源。水乡片各镇街结合水乡文化元素,大力发展特色节庆、休闲观光、农家乐等现代服务业;山区片各镇街依托森林建设成果,加强生态文化设施建设,大力发展森林旅游。茶山镇、洪梅镇、望牛墩镇等利用特色节庆资源,把茶园游会、花灯节、七夕风情文化系列活动等节庆活动打造成为了群众“家门口的文化盛宴”;松山湖、桥头镇、清溪镇等以新型城镇化建设为契机,斥资种植多种观赏性花卉,做大赏花游文章,吸引了市内外游客前来观赏,催热赏花经济,大力发展“美丽产业”。通过整合旅游线路,凸显各镇街旅游资源特色,形成了全市乡村旅游“百花齐放”的繁荣局面。
  四、下来工作计划和建议
  (一)强化“一盘棋”思路。密切关注国家部委出台的民宿发展新政策,强化政策支撑,指导民宿合理、合法、有序发展;借鉴先进地区发展经验,加强与相关职能部门、试点镇街的沟通协调,形成发展合力;指导市旅游饭店协会加强与民宿的沟通,以规范化管理、个性化服务、日常化培训促进民宿发展,共同做大我市住宿业市场,提升住宿业知名度和美誉度。以古村落、旅游景区、自然景观、文化吸引物为重点发展区域,强化空间布局、资源整合、环境整治和功能提升,引导和培育一批有示范带动作用的民宿精品。进一步加强村容村貌的整治,完善民宿周边旅游服务设施的配套,增强民宿周边景区的可观性可游性,提升民宿吸引力。
  (二)打造精品民宿项目。民宿相对于星级酒店,其吸引力体现在其装修设计的个性化,本地风土人情的独特化,自然人文环境的吸引力,服务交流的人文关怀。民宿不是低档的代名词,恰恰由于其契合消费者的特定需求,提供的独特住宿体验,使民宿具有广泛发展前景。我市将以精品民宿为发展重点,发挥精品民宿的示范带动、经验推广作用,以点带面推动发展。在民宿发展中因地制宜,避免遍地开花、恶性竞争、破坏口碑。
  (三)从宣传上做响品牌。一是通过我局的官方渠道,如官网、微信、微博等,对民宿的发展进行宣传报道。二是指导市旅行社行业协会加强与民宿的沟通合作,以旅行社自有渠道进行宣传,开拓特色旅游线路。三是深入挖掘本地旅游特色,拍摄吸引眼球的旅游宣传片,制作旅游宣传资料,突出亮点,提升吸引力。四是鼓励民宿参加我市组织的各类型旅游展会,加强行业宣传推广。五是实施重点营销,主动对接自由游群体,指导民宿开拓深圳、广州等珠三角旅游市场。
  (四)坚守安全底线。民宿、旅游行业发展底线都是安全,包括消防安全、建筑安全、食品安全等,要重点检查老房子是否存在结构损坏等建筑安全问题和消防安全问题,在极端天气是否存在安全隐含问题。关于民宿的管理暂无上位法和有关文件的规定,有一定的空白,必须在确保安全的前提下发展民宿,绝不可发生安全事故。
  (五)完善旅游公共服务设施。持续推进旅游集散中心和旅游咨询服务中心建设,进一步整合旅游资源,提供优质旅游产品和旅游资讯服务,构建“组团+地接+中转”三位一体的业务框架,壮大东莞旅游地接市场。推进旅游厕所建设,2017年是旅游厕所革命的收尾之年,进一步落实《东莞市旅游厕所建设管理工作实施方案》、《关于贯彻落实广东省旅游厕所建设管理工作的意见》,将文明文化景观建设融入旅游厕所改造建设中,完成全市新建、改扩建旅游厕所200座以上,努力实现“数量充足、干净无味、实用免费、管理有效”的目标。推进旅游标识系统建设,在市区主干道及主要道路设置重点旅游景区、博物馆、古建筑、旅游饭店等旅游交通引导标识。完善各景区内旅游设施标识,方便游客参观游览。
  


办理单位 旅游局,工商局,公安局,市消防局,卫生和计生局
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