案由:(20170366)关于划定工业控制线,设立“工业保护区”的建议

  内容:

  2016年7月,深圳宝安区发布《深圳市宝安区工业控制线管理办法试行》,划定工业控制线总规模70平方公里,以保护先进工业,宝安区因此成为全国首个划定工业控制线的地方政府。

  我们留意到,这个政策是在华为等一批代表性先进工业外迁、房地产价格飙升的背景下出台的,华为总裁任正非曾表示,目前深圳房地产过度开发对工业有挤出效应,“深圳房地产太多了,没有大块的工业用地了。”

  我们理解宝安区出台这政策的用意在于解决新增工业用地少、旧工业用地荒废的问题,而更深层次的战略考虑在于为深圳的产业升级竖起一道安全阀,通过保证工业用地需求,确保深圳产业结构均衡,保证深圳经济结构稳定发展。深圳的有关专家认为,尽管深圳发展第三产业有无可比拟的优势,但工业贡献占GDP比例的35%以上是一条安全线。2015年深圳市第三产业增加值占全市GDP58.8%,高出第二产业近18个百分点,而且第三产业增幅也高于第二产业,按目前的状况发展下去,2020年,第二产业占比将跌破35%的安全线,正是这个危机感促成了宝安区有关政策的出台。

  深圳面临的问题,近年来在东莞也越来越明显。一是大块连片工业用地很少,只有10多处,新增工业用地总空间不大;二是房地产发展太快,特别商业房地产出现了比较严重的过剩(总量结构都存在问题),尤其是部分项目以所谓的2.5产业、科研用地等名堂开发成写字楼的形式项目较多,使得非住宅商品房产大量过剩,造成土地资源浪费,亦挤占了大量的工业空间;三是存量巨大的三旧改造进展缓慢,特别是“工改工”项目,虽有较好的政策倾斜,但比例还是严重偏低,尤其是近两年房地产价格飙升,“工改工”意愿迅速降低,甚至出现有工业项目需求却宁愿荒废也不租、不愿续约、毁约等现象,期望“工改商”的观望心态比较普遍。(在三旧改造在方面,深圳市2015年出台的“城市更新单元计划第一批计划”已将商住项目大幅缩减,新型产业用地升至7成)

  东莞作为以制造业立市,并以制造业作为发展依托和优势的城市,2016年第三产业占比已首度超过第二产业,对于上述存在问题,理应有比深圳更强的危机感,理应引起高度的重视。

  建议:

  一、以市提出的全面推进“多规合一”工作为契机,把保障和优化工业发展空间作为“多规合一”工作重点考虑的内容,把划定工业控制线工作与优化生态控制线工作放在同等重要的地位。在对我市未来发展第二、第三产业比例作出科学评估的基础上,合理确定工业用地空间总量以及控制和优化原则,以作为本轮城市规划、土地利用规划修编的依据,及早开展划定工业控制线工作。

  二、近期可选择适当的片区作为试点,按照总量控制、集中连片、保大放小、分类定策的原则开展工业控制线划定试点工作。可参考深圳的做法,把工业控制线分为工业红线和工业蓝线,工业红线为严格保护的工业用地范围,严格限制线内工业用地转换为非工业用地功能;工业蓝线内合理调控工业用地转换功能,根据工业控制线范围内工业建筑面积总量平衡原则,预留一定的用地功能转换弹性,以在实施规划过程中,留有进一步优化的空间。

  三、在“三旧改造”工作中,及早明确相关政策指引,进一步严格控制“工改商”项目的审批,进一步加大“工改工”项目的支持力度,通过“三旧改造”保障和优化工业用地空间。

提案者 九三学社市委会
部门答复

国土局:
东莞市国土资源局
东国土资函〔2017〕1274号

关于东莞市政协第十三届一次会议
第20170366号提案的意见

东莞市城乡规划局:
      九三学社市委会提出的“关于划定工业控制线,设立‘工业保护区’的建议”提案已收悉。现我局意见如下:
该提案对于保护工业用地,推进三旧工改工项目有一定的积极作用,针对该提案,我局提出以下意见:
      一、我市工业用地比例约为34%,远高于国家规划25%工业用地的标准,随着我市产业转型升级,小型企业逐步退出,工业用地规模应逐渐减少,划定工业控制线时机应和目前产业转型升级进度相衔接。
      二、国土资源部联合国家发改委印发了《关于落实“十三五”单位国内生产总值建设用地使用面积下降目标的指导意见》,要求各省到2020年末国内生产总值建设用地使用面积比2015年末下降20%及以上,每年下降不低于4.36%。所以有效提高工业用地单位面积产值是十三五期间的重要任务,如划定工业保护线应提高入选保护区内企业的投资额、税收等条件。
      三、修订完善产业类改造项目政策文件。市委市政府的十大重点督办项目第十项为推进城市更新连片改造,其中主要内容包括修订和完善“三旧”改造扶持政策。我局将协助市“三旧”办开展产业升级改造的专题研究,进一步摸清旧工业区、旧厂房的家底,研究分类实施的改造策略,出台更加切合实际的政策措施。
      四、统筹支持四个工业区活化更新。我局协助市“三旧”办统筹支持东城33小镇、常平科技加速园(国际创新港)、万江鳒鱼洲、黄江灵狮小镇等四个工业区的活化更新,探索多种土地统筹、利益分配方式。通过支持四个工业区的活化更新,解决实际操作问题,并进一步完善产业类改造项目相关政策文件。
      五、按照全流程管理做好“工改商”的比例控制。《关于印发<关于加强“三旧”改造常态化全流程管理的方案>的通知》(东府〔2014〕147号)中提出,我市“三旧”改造工作将从偏重于地产类项目向各类型项目平衡转变,落实商业用地比例控制要求,进一步提质增效,落实产业类用地、公益性用地改造。
      六、建议市住建局根据各镇街去库存情况,在修编“三旧”规划、“三旧”改造单元规划前期研究、年度实施计划、编制改造方案等阶段,制定有针对性的措施,因地制宜化解库存。从而降低企业“工改商”的观望心态,提高“工改工”意愿。
特此回复。


三旧办:
对东莞市政协第十三届一次会议第20170366号提案的会办意见

市规划局:
  东莞市政协第十三届一次会议提案《关于划定工业控制线,设立“工业保护区”的建议》(第20170366号)收悉。经研究,提出会办意见如下:
  我办十分支持划定产业红线,保留一定规模的连片产业用地。划定产业红线时,同步调整“三旧”改造专项规划,建议协调处理好两个关系:
  一是协调处理好现有规划和产业红线的关系。现有的具有法定效力的镇总规、控规已经将相当部分的现状工业用地规划为居住、商业等非产业用地,2015年修编的“三旧”改造专项规划也将这部分用地划入产业保障区,并允许按总规、控规实施,建议仍延续此政策,否则,建议将这部分用地剔除出产业红线范围。
  二是协调处理好城市、产业、生态功能的关系。我市原已按市域面积的50%划定生态控制线,现又按规划建设用地的30%左右划定产业红线,那么,居住、商业、办公、公共设施等城市功能的土地供给空间必然被进一步压缩。因此,必须要打破现有的容积率天花板,提高有限土地的开发强度,以提供更多的城市功能空间,保持城市、产业、生态功能之间的均衡。
  另外,就《东莞市产业红线划定前期研究》补充两点修改意见:
  一是“工改居可以协议出让导致产业用地被侵蚀”的判断是不合理的。
  我市控规覆盖率达80%以上,控规调整有严格的法定程序,因此,我市“三旧”改造的实施是具有良好的城市规划基础的,每一宗“三旧”改造项目,无论是工改工、工改商还是工改居,均是按照控规法定成果批准和实施的,都是为了实施城市规划的蓝图。
  同时,为了在控规基础再进一步加强“三旧”改造的规划管控,我市于2012年、2015年先后两次修编了“三旧”改造专项规划,2012年学习佛山的做法,按“‘三旧’改造用地规划居住和商业用地的比例,市区不高于60%,各镇不高于40%”的要求落实各改造地块的用途;2015年划分了五个政策分区,其中就有产业保障区。
  因此,工改居,无论地块是协议出让还是公开出让,都是在城市规划的约束下、在规划为居住用地的地块内实施的,何以会导致产业用地被侵蚀?
  二是关于周边城市的政策解读有偏差
  (一)除了旧住宅区改造外,深圳市的城市更新项目基本由市场主体实施,实施土地整备的项目极少。市“三旧”办于2014年对深圳市的320宗计划项目进行统计,96%项目由市场主体实施,现状82%为厂房及附属设施,规划用途用作居住的占37%、商住混合的占27%、商业办公的占14%、公益性用地的占14%、产业用地占8%。同时,深圳市对城市更新的容积率限制放得宽,平均容积率居住用地达4.59,商住混合用地达4.89,商业办公达6.35,产业用地达6.02。
  (二)广州市、佛山市的工改商、旧村改造(无论村集体自改还是村企合作改造)可以协议出让,珠海市的城市更新政策多仿效深圳市,选择合作企业环节需要公开招标,土地使用权可以协议出让。


经信局:
关于对政协提案第20170366号的会办意见

市规划局:
市政协提案第20170366号(关于划定工业控制线,设立“工业保护区”的建议)收悉。经研究,我局提出会办意见如下:
      一、要高度重视第二产业的安全线问题
      经过30多年的开发利用,全市土地开发强度已达到46.8%,新增工业用地较少,项目落地和企业拓展都面临着较大制约,特别是可供集中连片开发的地块匮乏和国有工业用地紧缺,造成部分优质项目无法及时落地投产、增资扩产。提案提出,东莞作为以制造业立市,并以制造业作为发展依托和优势的城市,2016年第三产业占比已首度超过第二产业;为确保工业贡献占GDP比例不低于35%以上的安全线,建议我市及早开展划定工业控制线工作,选择合适片区作为试点,加大“工改工”项目支持力度。我局认为该建议符合当前我市发展实际需要,我市当前第二产业增速相对较低问题亟需引起高度重视。
      二、要高度重视第二产业的土地集约利用问题
     (一)引导优化第二产业的“三旧”改造
建议借鉴深圳经验做法,实施产业用地规模优化策略,以产业规划为导向推动城市更新,在不违反国家政策范围内加大对“工改工”的支持力度,严格控制“工改居”和“工改商”,确保制造业发展空间。强化政府规划管控和统筹开发职能,通过灵活方式实施拆旧建新、拆小建大、拆零建园,二次开发、完善产业基础配套设施,提高管理水平和承接产业能力。大力推动低端产业转型升级,将传统工业园通过综合整治升级为创新型产业空间载体,为新兴产业发展腾挪空间。
      (二)着力提升第二产业用地节约集约利用
建议统筹可用土地,实行市统筹掌控,片区主导开发,市镇村共享成果的模式;盘活闲置资源,解决闲置土地、厂房等历史遗留问题,鼓励旧厂房升级改造,引导项目使用存量闲置土地、厂房;建立健全项目流转利益分享机制。
      三、要高度重视第二产业的项目提质增效问题
目前在东莞市已开发的土地方面,存在土地配置粗放,单位面积产出低下等问题,东莞全市招商产出效率远低于广州、深圳。在产出效率方面,2015年我市土地产出率仅为深圳的30.2%,广州的53.5%;单位建设用地税收贡献仅为深圳的18.5%,广州的51.8%。为进一步提高全市招商引资水平,助推经济发展倍增,加快东莞GDP向万亿元俱乐部迈进,下来,建议我市在项目提质增效上下功夫。一是定好目标,以培育千亿级支柱性产业及提升产业竞争力为目标,紧盯世界500强、中国500强、民营500强企业和行业领军企业,狠抓引进大型优质项目;二是设定门槛,提升集约发展水平,提高单位建设用地产出效益;三是加强引导,狠抓存量企业提高贡献,推动企业做大做强。
      特此函达。


发展和改革局:
东莞市发展和改革局                       
东发改产业函〔2017〕203号
       
关于对东莞市政协第20170366号提案
意见的复函

市规划局:

      提案第20170366号《关于划定工业控制线,设立“工业保护区”的建议》收悉。经研究,现将办理意见回复如下:
      一、重视“三旧”改造工作。我局按照《加快推进“三旧”改造促进产业转型升级若干意见》(东府办〔2015〕127号)和《东莞市“三旧”改造产业类项目操作办法》(东府办〔2015〕129号)的要求,作为东莞市“三旧”改造领导小组成员单位,多年来均委派专人到市“三旧办”专职办公,负责统筹协调、创新产业扶持政策、推动连片改造等方面的工作,现正配合相关部门共同开展产业改造专项调研、便于修订相关政策并起草连片改造扶持政策,指导19个连片改造片区开展前期研究,协调推进4个工业区活化更新示范片区工作。
      二、积极支持“三旧”项目建设。开展“三旧”改造工作涉及产业类项目管理,我局按照国家、省和市产业政策的要求,对“工改工”项目纳入“绿色通道”,简化申报材料,优化审批流程,实行网上报批,全力支持“工改工”项目落地。同时对产业类项目在政策层面提出工作意见。
下来,我局将做好如下方面的工作:
      一、配合市“三旧办”开展产业类改造政策专项调研工作。根据各镇街经济条件不同的情况,配合市“三旧办”开展产业类改造政策专项调研,将形成产业类改造政策专项调研报告,广泛征求镇街及相关部门意见后,按程序报市政府审定后实施。
      二、配合相关部门做好工业红线划定工作。按照梁维东市长主持召开的产业红线规划工作会议要求,以及市府办《关于进一步加强我市工业用地保护的通知》的工作部署,为切实保护我市工业用地空间,支持实体经济发展,我局将密切配合相关部门推进工业用地红线的划定工作。


市规划局:
东莞市城乡规划局
(B):类
东规议函〔2017〕117 号
对东莞市政协第十三届一次会议
第20170366号提案的答复
九三学社市委会:
      贵会提出《关于划定工业控制线,设立“工业保护区”的建议》的提案收悉。提案建议“划定工业控制线、选择合适片区作为试点、加大‘工改工’项目支持力度”,可有效保障工业用地供给,稳定工业用地市场预期,支持我市实体经济发展,与我市“产业立市、工业强市”的发展战略、“国际制造名城,现代生态都市”的目标定位较为吻合,我局十分赞同。结合工作开展情况,现答复如下:
      一、提案办理情况
划定工业保护线是贯彻落实《中共东莞市委关于以供给侧结构性改革为统领推动在更高起点上实现更高水平发展的意见》文件精神,保护和利用好我市制造业发展空间、引导城市更新健康发展、提升城市品质的战略举措,提案一经提出,自上而下统一共识,积极推进工业保护线划定工作。
      一是市委、市政府高度重视,多次召开会议明确工作方向和工作重点。5月27日、6月2日,梁维东市长和白涛常务副市长分别主持召开工业保护线规划工作会议,明确工业保护线划定的目的与总量规模;8月4日,市政府第19次常务会议讨论通过《关于进一步加强我市工业用地保护的通知》及《东莞市工业保护线划定工作方案》,向市场释放我市加强工业用地保护的信号,明确要求在工业保护线专项规划和管理办法等有关规定出台前,以各镇街已编制的“三旧”改造专项规划确定的政策分区和已批的控制性详细规划为依据,进一步加强规划管控,保障工业发展空间,落实责任主体,严格落实相关管控措施,严控产业用地转换为其他功能。
      二是部门配合,积极响应开展相关工作。我局牵头草拟《关于进一步加强我市工业用地保护的通知》,制定《东莞市工业保护线划定工作方案》、《东莞市工业保护线划定指引》,并下发镇街(园区)实施。相关部门积极配合,迅速收集我市重点发展平台、产业功能区块、重点发展地区、重大民生及基础设施工程、战略性新兴产业等相关资料,摸查我市存量土地底数和产业基础,研究提高产业用地招商准入门槛,探索制定灵活的用地政策。
      三是镇街支持,全面开展各镇街园区工业保护线专项规划。8月11日,我局组织召开了工业保护线划定工作动员大会,向镇街、园区传导了市委、市政府对于工业保护线划定工作的要求与会议精神,并明确了工业保护线划定总量规模、空间布局、划定原则以及镇街(园区)规模分解要求,要求镇街(园区)按照时间节点及任务分工,全面配合工业保护线专项规划落地,镇街(园区)纷纷表示工业保护线划定工作重要且及时,需全盘统筹考虑,合理谋划工业用地布局。
      二、工业保护线专项规划工作情况
      本次工业保护线划定工作以已编制的“三旧”改造专项规划确定的产业保障区为基础,并计划出台相应的管理办法,以建立完善的工业用地供给与管控制度,达到盘活存量工业用地和把控新增工业用地,保障产业发展空间的目标。
      (一)总体规模目标
      根据工作方案,全市工业保护线的底线目标规模明确不小于365平方公里(55万亩),占全市规划建设用地的比例不低于30%。
      (二)工作思路
根据我市工业用地的实际情况,工业保护线按工业红线、工业蓝线两级进行管控。工业红线内的工业用地严格保护,除按控规实施外,不得转换为居住、商业等经营性用途;工业蓝线的工业用地在规划期限内,合理调控线内现状工业用地转换功能的节奏,确需进行居住、商业等经营性开发的,应先按程序调整工业蓝线。
      (三)划定要求
       工业保护线划定将与城乡规划充分协调,符合产业发展规划,并延续产业保障区的保护格局,一是符合市社会经济发展要求,落实市六大片区及重点发展先行区的总体布局;二是主动落实重要产业发展平台、重点产业园区、重要产业集群;三是保障市级重要项目,包括市级重大产业项目、倍增企业、骨干企业用地;四是结合镇街(园区)意愿,优先保障镇街(园区)优质企业产业用地。
      (四)工作进展
       目前,全市33个镇街(园区)已全部开展工业保护线专项规划,其中清溪镇已完成并上报我局审查,27个镇街(园区)已完成初步方案。《东莞市工业保护线管理办法》已形成初稿。
      (五)下一步工作计划
       我局将督促镇街(园区)尽快完成工业保护线专项规划,汇总形成《东莞市工业保护线专项规划》,并上报市政府审议,报市人大常委会审定。
       接下来将尽快完成《东莞市工业保护线管理办法》(征求意见稿),征求部门、镇街意见,将修改完善的管理办法上报市政府。

附件:
1.关于东莞市政协第十三届一次会议第20170366号提案的意见(东国土资函〔2017〕1274号)
2.对东莞市政协第十三届一次会议第20170366号提案的会办意见(东三旧办函〔2017〕101号)
3.关于对政协提案第20170366号的会办意见(东经信函〔2017〕608号)
4.关于对东莞市政协第20170366号提案意见的复函(东发改产业函〔2017〕203号)


办理单位 市规划局、国土局
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