内    容：

　　市委书记吕业升先生在中共东莞市第十三届委员会大会上作题为《奋力在更高起点上实现更高水平发展　率先迈上基本实现社会主义现代化新征程》报告中，指出我市土地开发强度大，空间资源紧缺，依靠传统的要素驱动和增量空间拉动经济发展已难以为继，必须走效益挖潜、内涵提升的集约发展之路，全面提升产业集约、资源集约、空间集约水平。创新土地开发模式，形成土地利用“倍增效应”。

　　而合理开发利用城市地下空间，是进一步创新土地开发模式，缓解我市土地资源紧张的有效措施，实现土地利用“倍增效应”，推动我市由外延扩张式向内涵提升式转变，改善我市环境，建设宜居城市，提高城市综合承载能力的有效途径。

　　目前我市地下空间开发利用上仍存在较多问题。现有地下空间建设基本上都是按人防要求设置，形式上大都相对独立、互不连通，只能分散于各楼宇中起独立的人防、停车及商场之用，资源没能进行优化配置，其应有的区域功能、整体功效没有得到很好的发挥。另外还存在开发力度不足、成本大，开发积极性不高等问题。

　　结合我市轨道交通规划和地上地下综合建设带动作用，我市地下空间开发规模增长迅速，需求动力旺盛。做好地下空间开发利用规划，促进我市城市规划水平不断提升，实现土地利用“倍增效应”意义重大。

建    议：

　　一、充分借鉴国内外城市地下空间开发利用成熟经验，促进我市地下空间规范化体系建设

　　借鉴国内外城市地下空间开发利用的成熟经验，依托我市现有轨道交通线路规划，编制我市地下空间开发利用统一规划，形成以地铁线网为骨架、大型地铁车站及交通枢纽为节点，地铁沿线及车站地区综合开发，与周边设施地下连通为特色的城市地下空间网络发展体系。解决我市土地资源紧缺、道路交通拥堵等一系列问题。

　　1、我市地下空间开发利用规划体系方面，建议借鉴北上广深的成功经验，结合本区域的实际，加快推进我市地下空间开发利用整体规划编制。

　　2、地下空间规划内容功能方面，结合我市未来区域划分的特点，沿海水乡、山区丘陵等地形、地貌、经济文化等方面的区域差异，因地制宜的完善我市地下空间开发规划内容，突出我市地下空间开发利用特色。

　　3、地下空间规划功能方面，建议在借鉴成熟地区经验过程中，依托我市轨道交通建设进程，结合商业、仓储、娱乐、防灾、交通市政等，将地下空间规划建设从小规模单一功能的地下工程发展为集商业、娱乐、休闲、交通、停车等功能于一体的、有着浓厚东莞地方经济文化特色的大型地下城市综合体。

　　二、创新地下空间开发利用激励机制，保障地下空间规划顺利实施

　　地下空间开发建设存在着工程造价高，工程建设周期长、投资回报慢的特点，导致投资开发单位主动参与地下空间开发的积极性不高。单独依靠政府投资，无法加强城市地下空间开发利用，也难以满足地下城市空间地规模化发展。

　　因此建议创新地下空间开发利用激励机制，制定地下空间开发建设优惠政策。对于响应政府地下空间开发利用规划的开发项目：给予补偿地价、减免税费等激励投资开发单位提高积极性的优惠措施：给予奖励或免计容积率等措施促进地下停车场、地下空间互联互通道路的建设等，解决地上道路交通问题。

　　三、充分利用我市地方立法的优势，加快推进我市地下空间开发利用有关法律体系建设

　　地下空间的有效开发离不开其地下空间开发法律制度、地下空间管理机制、保障制度、技术规范等。

　　目前我国上海市制定了《上海市地下空间概念设计》《上海市民防工程建设和使用管理办法》《城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》《上海市地下空间开发利用管理条例》等；深圳市制定了《深圳地下空间资源规划》《深圳市城市规划标准与准则》《深圳市城市地下空间使用条例》等。

　　应充分借鉴一线城市的现有法规成果，利用我市作为地方立法试点的时机，加快我市地下空间规划建设管理的有关法律法规的研究制定工作。制定城市地下空间规划编制、规划建设管理、权属登记、使用管理等方面的法规、规章，界定地下空间开发利用管理有关主体及其职责、职权，明确地下空间开发利用管理有关制度及其内容和程序要求，推进我市城市规划水平踏上新台阶。

财政局答复内容:

　　市城乡规划局：

　　转来梁毓雄政协委员提出的《关于加快地下空间开发利用规划，促进我市城市规划水平不断提升的建议》（第20170282号，以下简称《建议》）收悉。现提出会办意见如下：

　　一、《建议》借鉴国内外城市结合我市地下空间开发利用存在的问题，经过深入调查研究，对我市地下空间开发利用提出编制统一规划、推进法律体系建设等建议，由于该部分内容主要涉及规划、法制部门意见，我局建议以相关职能部门的意见为准。

　　二、关于《建议》第二点“创新地下空间开发利用激励机制，保障地下空间规划顺利实施”提出“建议创新地下空间开发利用激励机制，制定地下空间开发建设优惠政策。对于响应政府地下空间开发利用规划的开发项目：给予补偿地价、减免税费等激励投资开发单位提高积极性的优惠措施：给予奖励或免计容积率等措施促进地下停车场、地下空间互联互通道路的建设等，解决地上道路交通问题”。根据国务院《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）规定：“（一）统一税收政策制定权限。未经国务院批准，各部门起草其他法律、法规、规章、发展规划和区域政策都不得规定具体税收优惠政策”；“（二）规范非税等收入管理。严格执行现有行政事业性收费、政府性基金、社会保险管理制度。严禁对企业违规减免或缓征行政事业性收费和政府性基金、以优惠价格或零地价出让土地”；“（三）严格财政支出管理。未经国务院批准，各地区、各部门不得对企业规定财政优惠政策。对违法违规制定与企业及其投资者（或管理者）缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等，坚决予以取消”。因此，对于响应政府地下空间开发利用规划的开发项目给予补偿地价、减免税费，与国发〔2014〕62号文规定不符，有政策风险。待国家或省出台地下空间开发建设的优惠扶持政策后，我市将贯彻执行。

　　
 
东实公司答复内容:

　　市规划局：

　　第20170282号提案《关于加快地下空间开发利用规划，促进我市城市规划水平不断提升的建议》收悉。我集团作为会办单位，现函复如下：

　　我集团与规划局一起正在组织编制轨道站点TOD规划，正在编制的站点TOD综合开发规划均考虑了站点周边的地下空间利用规划，发挥轨道站与周边用地地上地下综合建设带动作用，会在将来的站点周边开发过程中做好地下空间开发利用，促进我市城市规划水平不断提升，实现土地利用“倍增效应”。

　
 
国土局答复内容:

东莞市国土资源局
东国土资函〔2017〕1522号

关于东莞市政协第十三届一次会议
第20170282号提案的意见

东莞市城乡规划局：
梁毓雄委员提出的“关于加快地下空间开发利用规划，促进我市城市规划水平不断提升的建议”已收悉。现我局意见如下：
加快地下空间开发利用规划，促进我市城市规划水平不断提升对扩大城市空间、实现城市集约化发展对我市来说具有重要的意义，一是东莞市地铁的建设带来了城市地下空间利用的基础。地铁建设推进了城市定向、有序的发展，并带动地铁沿线房地产业的发展和地下商业交通的开发利用；二是随着东莞市城市建设的发展，城市高层建筑的“上天入地”推进了城市空间的立体开发；三是对于东莞来说充分开发利用地下空间资源的防护潜能，提高了城市综合防灾抗毁能力；四是城市地下空间的开发利用已步入法制化轨道，我市于2011年出台《东莞市地下空间开发利用管理暂行办法》，从制度层面明确了地下空间规划制定、地下建设用地使用权取得、地下空间的工程建设管理、确权登记、租售管理等内容，还出台《东莞市地下空间开发利用管理暂行办法》实施细则；五是随着城市各种地下公共设施和民防设施的大量兴建，在规划与设计、建筑施工技术、维护管理、相关机械、设备、电气、控制、材料等方面都取得了新进展，为大规模有序高效地开发利用城市地下空间资源奠定了基础。
国土资源部于2014年颁布了《节约集约利用土地规定》（国土资源部令2014年第61号令），明确规定了地下建设用地使用权的取得方式和使用年期参照在地表设立的建设用地使用权的相关规定，并根据基准地价和不动产交易情况，评估确定地下建设用地使用权的最低价标准。目前，我市地下空间用地管理工作稳步开展，其中，符合《划拨用地目录》的地下空间项目，可以行政划拨方式供地；属于工业、商业、旅游、娱乐等经营性用途的，以公开方式出让；其他用地在公布用地计划后，只有一个意向用地单位的，可以协议方式出让，有两个或者两个以上意向用地者的，须公开出让。地下建设用地使用权的出让底价则在土地评估的基础上，报市土地审批委员会集体讨论群定。
对于梁毓雄委员提出的该提案，我局将大力支持，将密切配合市相关部门做好地下空间开发利用工作。根据《物权法》第一百三十六条的规定，我局建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。


 
市规划局答复内容:

（B）：类
东规议函〔2017〕80号

对东莞市政协第十三届一次会议
第20170282号提案的答复

尊敬的梁毓雄委员：
您提出的《关于加快地下空间开发利用规划，促进我市城市规划水平不断提升的建议》的提案收悉。您的建议很详实、很有针对性，对进一步加快我市地下空间开发利用，都具有较强的现实性和前瞻性。在征求市国土局、财政局、东实公司相关部门意见后，结合我局自身职能，经研究，就提案中有关问题答复如下：
一、促进我市地下空间开发利用已采取的措施
地下空间开发对我市土地集约利用、空间提质起到的重要作用，我局和相关部门根据各自职能开展规划研究，编制相关法规，地下空间开发利用工作思路逐渐明晰。
（一）开展研究，摸清家底
2012年我局开始对我市开展地下空间开发的研究工作，并组织编写了《东莞市地下空间开发利用规划研究》。研究指出我市地下空间的可有效利用量非常有限，适建区面积为246.7平方公里，仅占市域面积的10%，且地面土地尚未高效集约利用，我市地下空间远没有到大规模开发利用阶段。研究提出实施规划分区管控，近中期可在轨道沿线和重点开发地区适度并高品质利用地下空间系统；坚持地上地下一体化的综合开发理念，横向相关空间互联互通；优先安排地下交通、市政工程、应急防灾等城市基础设施和公共服务设施。
（二）编制法规，规范规划管理
我局内部草拟了《东莞市地下空间开发利用管理暂行办法规划管理环节实施细则》（以下简称《规划管理环节实施细则》），并编制了《轨道沿线地区规划设计导则》等相关文件指导地下空间开发。市国土局起草的《东莞市地下空间开发利用管理暂行办法实施细则（用地管理环节）》，从制度层面明确了地下空间规划规定、地下建设用地使用权取得、地下空间的工程建设管理、确权登记、租售管理等内容，被市府办转发给发改、住建、规划等部门参考。
其中《规划管理环节实施细则》对《东莞市地下空间开发利用规划研究》内容进行细化和补充。要求对重点片区（项目）强制地下空间开发并实行相邻地下空间互连互通，并在开发之前做好地下空间修规或城市设计、地块包装等专项规划研究。该细则提出地下空间项目规划管理手续申请办理程序与要求参照地上建设项目办理程序与要求。特别指出地下空间项目建设单位应征求地上用地权属单位的意见；先建单位应当按照规划要求和设计规范预留地下连通工程的接口，后建单位应当负责履行后续地下工程连通义务。
《轨道沿线地区规划设计导则》指出城市开发中应结合轨道站点的建设，大力推进地下空间的开发利用，促进各类功能的综合开发。鼓励设置地下通道、地下公交场站和地下停车场，鼓励开发地下商业设施，增强商业空间的连续性，结合城市重大人防工程统一建设。目前，正在编制的站点TOD综合开发规划均考虑了站点周边的地下空间利用规划，发挥轨道站点与周边用地地上地下综合建设带头作用，在将来站点周边开发过程中做好地下空间开发利用。
（三）自上而下，规范用地管理
我市地下空间用地管理工作稳步开展。国土资源部颁布的《节约集约利用土地规定》（国土资源部令2014年第61号令），明确规定地下建设用地使用权的取得方式和使用年期参照在地表设立的建设用地使用权的相关规定，并根据基准地价和不动产交易情况，评估确定地下建设用地使用权的最低价标准。目前，我市地下空间用地管理工作稳步开展，对于符合我市《划拨用地目录》的地下空间项目，以行政划拨方式供地；对于属于工业、商业、旅游、娱乐等经营性用途的，以公开方式出让；其他用地在公布用地计划后，只有一个意向用地单位的，可以以协议方式出让，有两个或者两个以上意向用地者的，须公开出让；地下建设用地使用权的出让底价则在土地评估的基础上，报市土地审批委员会集体讨论决定。
二、关于制定地下空间开发建设优惠政策的建议
关于《建议》第二点“创新地下空间开发利用激励机制，保障空间规划顺利实施”提出“建议创新地下空间开发利用激励机制，制定地下空间开发建设优惠政策。对于响应政府地下空间开发利用规划的开发项目：给予补偿地价、减免税费等激励投资开发单位提高积极性的优惠措施：给予奖励或免计容积率等措施促进地下停车场、地下空间互联互通道路的建设等，解决地上道路交通问题”。根据国务院《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）规定：“（一）统一税收政策制定权限。未经国务院批准，各部门起草其他法律、法规、规章、发展规划和区域政策都不得规定具体税收优惠政策”；“（二）规范非税等收入管理。严格执行现有行政事业性收费、政府性基金、社会保险管理制度。严禁对企业违规减免或缓征行政事业性收费和政府性基金、以优惠价格或零地价出让土地”；（三）严格财政支出管理。未经国务院批准，各地区、各部门不得对企业规定财政优惠政策。对违法违规制定与企业及其投资者（或管理者）缴纳税收或非税收入挂钩的财政指出优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等，坚决予以取消”。因此，对于响应政府地下空间开发利用规划的开发项目给予补贴地价、减免税费，与国发〔2014〕62号文规定不符，有政策风险。待国家或省出台地下空间开发建设的优惠扶持政策后，我市将贯彻执行。
对于您提出的提案我局将大力支持，我局与相关职能部门将陆续推进地下空间开发利用规划编制和相关配套政策的制定工作，为地下空间大规模开发阶段的到来做好准备。