政协议政厅提案网上公开

案由：(20170195)关于加强“三旧”改造过程中的集体资产保护的建议

　　“三旧”改造是指旧城镇、旧厂房、旧村庄改造，统称为“三旧”改造。“三旧改造“是提升节约集约用地水平的重要措施，是盘活农村集体资产、增强集体经济发展活力的重要途径。农村集体实施“三旧”改造的过程中，必然涉及大额农村集体资产的处置和管理，尤其是涉及土地这一核心资产的处置和管理，具有交易标的大、资产处置不可逆（集体土地征为国有）、操作复杂及专业性强等特点，和目前以物业租赁为主的集体经济经营行为有较大的差异，对农村集体的经营能力提出更高的要求，也对农村集体资产管理部门的管理能力提出了更高的要求。可以说，“三旧”改造是农村集体资产增值、集体经济升级的过程，需要相对应的农村集体经营能力升级和集体资产政府监管能力升级。
　　（一）实施概况
　　“三旧”改造的特殊优惠政策允许农村集体自行改造或与其他单位合作改造，允许农村集体自主将集体土地申请改变为国有土地，在政策层面给予了农村集体“前所未有”的灵活性和自主权，激发了农村集体参与“三旧”改造，有利于盘活我市大量分布的集体厂房、村民宅基地等资产资源，有利于改变早期形成的村厂混合、布局杂乱的城镇化粗放格局。据统计，从2010年我市全面铺开“三旧”改造工作以来，全市批准过会项目共397宗，其中村自改和村企合作改造项目共173宗，占全市已过会项目44%；154个村（社区）参与“三旧”改造，盘活集体旧村居及旧厂房用地约1.3万亩，初步预算总投资达673亿元。仅2015年确认改造实施主体的18宗村企合作项目（改造面积约1352亩），预算投资总额就达126亿元，改造后农村集体预计总收益（现金收入和物业估值）超过54亿元，相当于全市集体资产交易平台2015年成交总额（152.3亿元）的1/3和2015年全市村组经营纯收入（113.7亿元）的1/2。假如收益水平相当，那么完成1.3万亩改造就会带来农村集体收益约540多亿元，相当于2015年全市村组经营纯收入的5倍和2015年底全市村组净资产总额（1183.1亿元）的1/2。而目前纳入我市“三旧”标图建库范围的集体土地约有15万亩，如果“三旧”改造推进顺利，实现农村集体收入和资产“倍增”并不困难。
　　由此可见，“三旧”改造在农村集体经济的发展中发挥着重要的作用。同时也可看出农村集体实施“三旧”改造的三大特点。一是交易标的大。上述18宗改造项目，平均每宗项目村集体的收益就达3亿元。如长安霄边社区村企合作改造项目，不足100亩的旧厂房改造，霄边股份经济联合社取得3.1亿元的现金收入和1万平方米的首层商铺（估值约2.2亿元）。就连洪梅镇黎洲角村企合作改造项目，早期已经农村集体“卖地”，集体收益仍达到1.5亿。二是资产处置的不可逆。与厂方、商铺等集体物业出租到期后产权依然归属农村集体不同，农村集体实施“三旧”改造往往申请将原有集体建设用地转变为国有土地，让渡了土地所有权，而取得了现金和国有土地上的商铺、商品房等资产，这一过程不可逆转，农村集体资产的形式发生了根本性的变化，不存在若干年后土地产权仍归农村集体所有的情况。三是操作复杂、专业性强。农村集体以自行改造或合作改造方式实施“三旧”改造，特别是进行商品住宅开发，涉及一系列复杂而非常专业的操作，这对以物业租赁为主业的农村集体经济组织是一个相当大的挑战，其经营管理能力能否跟得上十分关键。
　　（二）存在问题
　　农村集体经济组织实施“三旧”改造项目过程牵涉着一系列敏感的利益诉求，集体经济组织及其成员的合法权益能否得到保障、农村集体资产能否实现保值增值、集体经济组织成员的知情权能否得到保护等都是集体资产管理中的风险焦点问题，也是引发农村集体不稳定的因素所在。
　　1、合作企业的准入需要更加公开透明。据统计，村自改或与企业合作改造项目占全市改造项目的44%，其中村企合作改造项目占25%。合作企业如何选择问题不仅是农村集体的责任，更应是相关行政管理部门的重要监管内容。今年9月份省人民政府出台的《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》（粤府〔2016〕96号）明确规定了“涉及合作改造的，应当通过农村集体资产交易平台公开选择合作主体”。而目前，我市未将农村集体选择合作方纳入农村集体资产交易平台的交易范围，更未有具体的操作程序和指引。而以往农村集体通过双方协商、股东代表表决等方式引入合作企业的操作方法存在不少缺乏透明、甚至寻租的地方，容易引发群众误解和信访。比如，虎门镇北栅社区村民因合作企业选择问题，对该社区2宗村企合作改造项目向市有关部门进行投诉、上访，最终该2宗项目暂缓实施。
　　2、实施程序应该更加规范、公开。依据国家、省、市对于农村（社区）集体资产管理的规定，2015年市政府也印发了《东莞市集体经济组织与企业合作实施“三旧”改造操作指引》，对村企合作改造项目涉及资产评估、民主决策、合同管理、重大事项审查等程序进行了细化。但在实施过程中仍存在不规范执行，公开不到位、监管不到位等情况。比如，长安镇霄边股份经济联合社与企业合作开发“三旧”改造项目过程中由于信息公开不到位，部分社员对合作事宜表决产生误解，从而引发群众上访。
　　3、合作合同履行情况监管不足。农村集体和企业签订的合作改造合同在前期审查阶段，经过股东大会或股东代表大会表决、镇街农资管理部门审查、镇街党政领导班子会议审议等审查程序，但在后期实施阶段，合作合同履行情况的监管相对薄弱。如补偿款项是否按时足额支付、土地款使用支付是否符合规定、农村集体合同权利是否得到保障、是否实时掌握项目开发进度、项目股权转让、大额抵押融资是否按照合同约定处理、交付物业是否符合合同约定等关键合同条款履行情况事关农村集体的切身利益，需要切实强化监管。
　　我市一直以来十分重视农村集体资产的管理，逐步建立起了相对完整的管理制度和机制，特别是农村集体资产交易平台建立以后，对于规范集体资产发包、出租等经营行为起到了积极有效的作用。但是面对“三旧”改造这一全新、相较复杂的经营行为，相关的管理制度和机制需要跟进升级，才能有效保障集体资产增值保值、集体经济健康发展。《广东省农村集体经济组织管理规定》《东莞市农村（社区）集体资产管理实施办法》等法规政策明确了镇街政府对农村集体经济组织的领导和监督责任，农业行政主管部门、集体资产管理机构对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益等职责，这些责任单位应当提前介入、全程跟进农村集体实施的“三旧”改造项目，不断针对出现的新问题、新情况，会同相关责任单位共同完善政策、调整机制，保证项目上马、干部平安、集体受益、群众受惠。
建议：
　　1、制定农村集体资产交易平台公开选择合作企业的操作规程。省96号文已明确规定了，涉及合作改造的，应当通过农村集体资产交易平台公开选择合作主体。建议市农业局、农资办牵头，会同市国土局、财政局、“三旧”办等相关职能部门，制定农村集体资产交易平台公开选择合作企业的操作规程，明确合作企业招投标的实施细则，确保合作企业的准入更加公开透明。

　　2、完善合作改造有关实施程序。农村集体经济组织与企业合作实施“三旧”改造项目过程中，涉及民主表决、结果公示、重大事项审查、资产评估等有关程序，镇街政府和农资办应通过主动提前介入、全程跟进、严格把关、有力监管，引导农村集体引入会计师事务所、律师事务所、房地产评估机构等全程参与改造项目开发，探索实行项目职业经理人机制，保障集体经济组织及其成员的合法权益。

　　3、加强合作改造合同履行的后续监管。建议市、镇农资管理机构加强改造合作合同履约监管问题，对履约情况实施专项审计，制定具体监管措施，尤其对土地款的使用支出、股权主让、分成物业交付等实施重点审计。

提案者民盟市委会

部门答复

　　农业局关于对市政协提案第20170195号会办意见的函

　　市三旧办：

　　市政协第十三届一次会议民盟市委会提出的《关于加强“三旧”改造过程中的集体资产保护的建议》（市政协提案第20170195号）收悉。现就其中涉及我局职能的内容答复如下：

　　一、关于制定公开选择合作企业操作规程

　　提案提出：制定农村集体资产交易平台公开选择合作企业的操作规程，明确合作企业招投标的实施细则，确保合作企业的准入更加公开透明。

　　会办意见：根据《中共东莞市委东莞市人民政府关于印发以供给侧结构性改革为统领推动在更高起点上实现更高水平发展十大行动计划系列文件的通知》（东委发〔2016〕20号）和《市委办关于报送十大重点督办项目工作方案的通知》要求，“制定农村集体资产交易平台公开选择合作企业的操作规程”已作为重点任务纳入由贵办牵头开展的推进城市更新连片改造工作方案，我局将按照任务分工和进度安排，配合稳步推进操作规程制定工作。

　　二、关于完善合作改造有关实施程序

　　提案提出：农村集体经济组织与企业合作实施“三旧”改造项目过程中，涉及民主表决、结果公示、重大事项审查、资产评估等有关程序，镇街政府和农资办应通过主动提前介入、全程跟进、严格把关、有力监管，引导农村集体引入会计师事务所、律师事务所、房地产评估机构等全程参与改造项目开发，探索实行项目职业经理人机制，保障集体经济组织及其成员的合法权益。

　　会办意见：我市于2015年出台《东莞市集体经济组织与企业合作实施“三旧”改造操作指引》（东府办〔2015〕108号），对集体经济组织与企业合作改造的具体操作程序做了详细的指引，对民主表决、结果公示、重大事项审查、资产评估等有关程序以及各部门职责分工做了详细的规定。我局将按照农村集体资产管理有关制度规定和该文件精神，指导项目主体完善规范有关程序，推动民主决策程序和财务公开工作落实到位。根据文件要求，在三旧改造项目实施中“集体经济组织应当委托有土地估价、房地产估价资质的评估机构进行投资和收益评估”，加上我市目前已推行一村一法律顾问制度，这些都为会计师事务所、房地产评估机构、律师事务所等专业资质的评估机构和法律团体参与到项目中创造了条件。此外，项目职业经理人机制在实际操作上尚未成熟，我们将在以后工作中加强调研，探索在条件成熟的项目中逐步进行试点工作。

　　三、关于加强合作改造合同履行的后续监管

　　提案提出：建议市、镇农资管理机构加强改造合作合同履约监管问题，对履约情况实施专项审计，制定具体监管措施，尤其对土地款的使用支出、股权主让、分成物业交付等实施重点审计。

　　会办意见：由于合作改造合同履行的后续监管涉及到国土、规划、房管、住建等多部门多领域，建议由贵办牵头相关部门集体把关，完善对履约情况的监督，强化合同管理。我局将会同有关部门加强对项目资金往来、土地款使用、资产评估、项目变更、收益分配等重点决策程序的审查和监督，配合审计部门对项目进行重点审计，并及时做好财务公开工作。

国土局关于东莞市政协第十三届一次会议
第20170195号提案的意见

东莞市“三旧”改造领导小组办公室：
民盟市委会提出的“关于加强‘三旧’改造过程中的集体资产保护的建议”提案收悉。现我局意见如下：
根据《中共东莞市委东莞市人民政府关于印发以供给侧结构性改革为统领推动在更高起点上实现更高水平发展十大行动计划系列文件的通知》（东委发〔2016〕20号）要求，“制定农村集体资产交易平台公开选择合作企业的操作规程”已纳入市委、市政府十大行动计划中的十大重点督办事项。目前，我市选取了长安镇作为农村集体公开选择合作企业试点，拟通过试点运作制定农村集体资产交易平台公开选择合作企业的操作规程。现阶段，长安镇已顺利完成土地了征转、资产评估、民主表决、重大事项审查、法律审查等大量前期工作，相关试点材料已征求了市相关职能部门意见，并正根据部门意见修改完善相关材料。下来，我局将积极配合贵办按照任务分工和进度安排，稳步推进试点申报以及操作规程制定工作开展。
另外，我市于2015年出台《东莞市集体经济组织与企业合作实施“三旧”改造操作指引》（东府办〔2015〕108号），对集体经济组织与企业合作改造的具体操作程序做了详细的指引，对民主表决、结果公示、重大事项审查、资产评估等有关程序作出了详细的规定。我局将按照操作指引做好集体经济组织与企业合作改造的改造方案审查以及报省征地等相关工作。

三旧办关于对东莞市政协第十三届一次会议第20170195号提案的答复

民盟市委会：
　　东莞市政协第十三届一次会议提案《关于加强“三旧”改造过程中的集体资产保护的建议》（第20170195号）收悉。我办会同国土局、农业局认真研究，现就相关问题答复如下：
　　一、关于制定公开选择合作企业操作规程
　　根据《中共东莞市委东莞市人民政府关于印发以供给侧结构性改革为统领推动在更高起点上实现更高水平发展十大行动计划系列文件的通知》（东委发〔2016〕20号）要求，“制定农村集体资产交易平台公开选择合作企业的操作规程”已纳入市委、市政府十大行动计划中的十大重点督办事项。目前，我市选取了长安镇作为农村集体公开选择合作企业试点，拟通过试点运作制定农村集体资产交易平台公开选择合作企业的操作规程。现阶段，长安镇已顺利完成土地征转、资产评估、民主表决、重大事项审查、法律审查等大量前期工作，相关试点材料已征求了市相关职能部门意见，正根据部门意见修改完善相关材料。下来，按照相关进度安排，稳步推进试点申报以及操作规程制定工作。
　　二、关于完善合作改造有关实施程序
　　2015年，我市出台了《东莞市集体经济组织与企业合作实施“三旧”改造操作指引》（东府办〔2015〕108号），对集体经济组织与企业合作改造的具体操作程序做了详细的指引，对民主表决、结果公示、重大事项审查、资产评估等有关程序以及各部门职责分工做了详细的规定。我市将按照农村集体资产管理有关制度规定和该文件精神，指导项目主体完善规范有关程序，推动民主决策程序和财务公开工作落实到位。同时，根据文件要求，在“三旧”改造项目实施中“集体经济组织应当委托有土地估价、房地产估价资质的评估机构进行投资和收益评估”，加上我市目前已推行一村一法律顾问制度，这些都为会计师事务所、房地产评估机构、律师事务所等专业资质的评估机构和法律团体参与到项目中创造了条件。此外，项目职业经理人机制在实际操作上尚未成熟，这将在以后工作中加强调研，探索在条件成熟的项目中逐步进行试点工作。
　　三、关于加强合作改造合同履行的后续监管
　　合作改造合同履行的后续监管涉及多部门多领域，下来，将会由相关职能部门集体把关，完善对履约情况的监督，强化合同管理。同时，农业局将会同有关部门加强对项目资金往来、土地款使用、资产评估、项目变更、收益分配等重点决策程序的审查和监督，配合审计部门对项目进行重点审计，并及时做好财务公开工作。

办理单位三旧办,农业局,国土局

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