案由:(20160246)关于进一步推进东莞市“三旧”改造工作的建议

  旧城镇、旧厂房、旧村庄改造统称为“三旧”改造,最早由佛山市提出。2009年,广东省委、省政府根据温家宝总理关于国土资源部、广东省共建节约集约用地试点示范省的重要指示精神,正式提出“三旧”改造,作为提升节约集约用地水平的重要抓手,并将广州、深圳、佛山、东莞列为省“三旧”改造试点城市。
  在此情形下,省委、省政府高度重视“三旧”改造。2014年,胡春华书记在佛山南海、广州等地的多个重要场合发表关于“三旧”改造的重要讲话,并亲自召集省政府相关部门和有关地市,主持召开“三旧”改造课题汇报会。同年4月,胡春华书记莅莞调研科技创新工作时指示,可以给我市“开个口子搞试点”,支持我市通过“三旧”改造建设科技企业孵化器。省委、省政府对“三旧”改造寄予厚望和大力推进的坚定决心可见一斑。
  一、我市“三旧”改造进展情况
  按照省委省政府的统一部署,2009年底我市铺开了“三旧”改造工作。近6年来,在市委市政府的正确领导和上级部门的大力支持下,我市“三旧”改造工作取得了相当的进展。
  (一)政策体系基本建立。
  近年来,我市先后出台了《东莞市“三旧”改造实施细则》《<东莞市“三旧”改造实施细则>操作指南》等30多份“三旧”改造配套性政策文件和相应具体操作细则,从有到无、从粗到细搭建起涵盖财政税收、土地管理、城市规划、拆迁补偿、行政审批等多方面、全流程的政策体系。特别是抓住2013年国部、省合作协议展期的政策机遇,我市“三旧”改造工作由一项试点性工作转为常态化工作,先后出台了《关于建立健全常态化机制 加快推进“三旧”改造的若干意见》《关于加强“三旧”改造常态化全流程管理的方案》等政策文件,完善了申报、审批、实施、监管四大流程,健全改造单元统筹、市场主体准入、年度实施计划、批后监管退出四大机制,为“三旧”改造工作常态化有序推进奠定了制度基础。
  (二)规划管控不断加强。
  2010年,我市编制了《东莞市“三旧”改造专项规划》,落实了近30万亩“三旧”用地的功能定位、开发强度、公共设施布局等规划控制条件。2012年,我市着力引导“三旧”资源支持产业转型升级,修编《专项规划》,将居住、产业、公益三类用地的比例控制为4:3:3,预留产业用地空间10余万亩。2015年,按照市委“政府主导、规划管控、成片改造、计划实施”的指导思想,再次修编《专项规划》,划定了改造核心区、产业保障区、生态保护区、历史文化及特色保护区、战略统筹区五类政策区,有区别、分策略推进“三旧”改造。同时,完善了以改造单位为基础的规划管理政策,先后出台了《东莞市“三旧”改造单元前期研究报告编制指引》《东莞市“三旧”改造单元规划编制指引》,建立了“基础容积率+奖励容积率”的容积率管控机制。因此,无论是政府主导改造、村集体自行改造还是市场主体主导改造,无论是连片改造还是小地块改造,无论是改为居住、商业还是改为工业、科研,都是在城市规划的“模子”里实施的。
  (三)连片试点有力推进。
  2014年,我市启动了东城黄旗南片区、万江龙湾片区、麻涌滨江片区、茶山东岳—珀乐片区、樟木头樟洋片区等5个连片组团是改造试点,总改造面积约1.4万亩。今年,我市为连片组团式改造试点片区配置了近500亩新增用地指标,用于支持片区腾挪安置、地块整合和公共基础设施建设。目前,东城黄旗南片区2号单元片区完成了纵二路、横二路、小学等公共基础设施用地报批。万江龙湾滨江片区前期规划研究报告已获批准,基本完成了官桥滘河涌整治截污管网、龙湾湿地公园、坝新路升级改造等基础设施项目建设。麻涌滨江片区前期规划研究报告已获批准,镇政府顺利收储了大盛村110亩土地,启动了南洲村600亩土地的收储工作,成功引进了珠三角汽车博览中心、阿里巴巴菜鸟网络物流产业园等大型项目。茶山东岳-珀乐片区前期规划研究报告已获批准,片区内的茶山旧村地块一期项目启动建设,完成了东岳公园、东岳商业街及东岳路升级改造。樟木头镇樟洋片区正抓紧协商确定拆迁补偿方案,并已启动了460亩的居民安置区、产业安置区的前期工作。
  (四)“工改工”提质增效
  我市先后出台了《关于加快推进“三旧”改造促进产业转型升级的若干意见》《东莞市“三旧”改造产业类操作办法》等政策文件,给予“工改工”特殊的政策扶持,助力实体经济发展,比如最高额1000万元的财政补助、工业仓储用地容积率不设上限、报建费用返拨50%、企业所得税市财政留成部分的20%奖励给农村集体、高层工业楼宇分栋或层销售等。目前,纳入产业类年度实施计划的“工改工”项目有27宗,包括19宗通信设备制造、机械制造等工业制造业项目和8宗研发设计、现代物流等生产性服务业项目,总改造面积约2300亩,总投资额约116亿元,拆除总建筑面积约88万平方米,新建266万平方米,土地空间利用率提高了2倍。目前,已有20宗改造方案获批准,15宗立项备案,7宗正在建设,6宗已完成主体建设,2宗项目首期已竣工,已投入资金约17亿元。另外,正在谋划在东城乌石岗工业区(254亩)、常平木棆工业区(392亩)实施连片旧工业区升级改造,打造连片旧工业区更新活化、承载新产业、新业态的试点示范点。
  (五)项目落地投资提速。
  经过近几年规划调整、方案审批、报省征地、拆迁补偿、立项报建等一系列前期工作,并在年度实施计划、实施监管协议等管理机制作用下,全市“三旧”改造工作形成了批准一批、开拆一批、建设一批、完工一批的总体态势,目前过会项目399宗,在拆项目227宗,在建项目72宗,完工项目33宗。今年项目投资加速明显,年内新增供地29宗,供地面积合约1858亩,出让金合计48亿元,分别占累计数的28%、33%和37%;新增开工项目21宗,实施改造面积1735亩,分别占累计数的29%、30%;新增完工项目10宗,完成改造面积约824亩,分别占累计数的33%、32%;新增投入改造资金合约81亿元,占累计数的26%。刚过去的11月,厚街镇标志片区的万达广场开业,长安镇的广东欧泊移动通信“工改工”项目奠基,大朗镇长盛二期340亩土地入市,“三旧”改造成效逐步凸显。今年,各镇街已与100宗项目的改造主体签订了实施监管协议,其中,预留公共设施用地48宗,预留用地面积合约532亩,配建和代建公共设施18宗,用地面积合约184亩。
  二、我市“三旧”改造工作存在的问题
  目前,我市“三旧”改造工作主要存在以下三方面的问题及困难:
  (一)思想认识不到位
  中央明确要求东部三大城市群发展要以盘活土地存量为主,今后将逐步调减东部地区新增建设用地供应,除生活用地外,原则上不再安排人口500万以上特大城市新增建设用地。2014年起,珠三角城市新增用地指标将比往年明显缩减,并且下达年度新增用地指标的同时下达“三旧”改造年度任务指标,“三旧”改造年度任务指标的完成情况将与下一年度的新增用地指标挂钩。
  然而,我市的部分镇街仍然延续以往外延扩张的土地利用惯性,仍将经济社会发展的用地需求诉诸于新增用地,没有充分认识到国家、省关于土地利用方式转变的政策要求和刚性约束,对“三旧”改造、盘活存量等内涵挖潜的认识不够,重视不足,领导班子缺乏统筹谋划、组织协调,工作机构临时拼凑、力量薄弱,工作人员临时兼职、流动性较大。
  (二)政策导向不统一
  “三旧”改造是在国土资源部、广东省共建节约集约用地试点示范省的政策框架内推进的,目的是通过建成区的土地二次开发,提高存量用地的节约集约利用水平,为我省、特别是珠三角地区下一轮经济社会发展提高土地资源要素保障。而提高节约集约用地水平的途径是改变原来平面化的土地开发方式,转向立体化的土地开发方式,即向地上、地下要空间。
  但目前“三旧”改造仍然延续《东莞市规划管理技术管理规定》低容积率、低强度的开发思路。在已批准的项目中,居住用地容积率平均为2.25,商住混合用地容积率平均为3.01,商业金融用地容积率平均为2.99。相比之下,深圳城市更新93%以上的项目容积率在3.0以上,其中,容积率在4.0—5.0之间的项目占到近四成,容积率在5.0以上的项目同样占到近四成;商业办公的容积率平均达6.35,产业用地(含工业用地和新型产业用地)平均达6.02,商住混合用地和居住用地平均值分别接近4.9和4.6。
  2014年全省“三旧”改造成效考核中,我市的完成改造面积、投资金额、节地面积等指标占明显优势,但节地率指标在全省靠后,导致综合评分退至全省第6,只能拿到三等奖。而导致节地率指标偏低的关键原因就是我市“三旧”改造项目的容积率相对偏低。
  (三)配套机制不完善。
  一是配套政策缺位。近年来,东莞市先后出台了30多份配套政策文件推动“三旧改造”,但仍然存在政策“断档”的问题,影响了项目开展。原因有:(1)国家、省的“三旧”改造政策主要集中在土地管理政策,而其他配套性政策缺位,如财政政策、税收政策、拆迁司法裁决政策等;(2)因“三旧”改造而不断翻出各种各样的历史遗留问题缺乏政策予以解决,如“三来一补”企业挂靠村集体或镇属企业使用土地、以租代征、土地管理费、租地建房、房地不一等;(3)实际推进中出现各种各样的新问题、新情况需要新政策予以解决,如大额集体资产处置、原权利人自改项目的股权转让、外商投资企业投资受限、轨道站点土地增值收益等。
  二是审批机制不完善。征地报批、规划调整等两个关键环节的行政审批时间长且时限难以估量,审批标准不统一,影响了项目主体的投资预期,项目主体与进驻商家签订的合作协议面临违约风险。一是征地报批时间较长,省已批113宗项目平均需时约297天,最长727天;二是规划调整审批较慢,“三旧”改造单元规划审批分别于2012年上半年、2013年全年间出现了2次长时间“停摆”。
  三是工作机构不健全。广州市、区两级均设有城市更新局,深圳市一级有常设性的城市更新办,区一级有城市更新局或重建局,佛山市一级有“三旧”办和“三旧”科,区一级有常设性的城市更新中心或“三旧”办。全省四个“三旧”改造试点城市中,只有我市的市、镇两级“三旧”改造工作机构基本为临时机构,统筹协调能力弱,人员流动性大,专业性不强,而“三旧”改造工作政策性强、综合性强、难度大,现有工作机构难以满足实际需要。
  (四)拆迁工作难度大。
   一是成本高。通过委托会计师事务所对东城万达广场等7宗“三旧”改造项目成本进行核算,其中6宗项目的土地取得成本基本位于3000—6000元/平方米的区间,与土地招拍挂价格相比无太大优势;另外1宗是政府主导“工改工”项目,土地为政府所有,且原有建筑残旧,征拆成本约为680元/平方米,但该地块挂牌成交价格仅约450元/平方米,征拆成本是出让价格的1.5倍。
  二是权属复杂。东莞早期依靠“村村点火、四个轮子一起转”和“三来一补”实现经济的快速发展。这过程中,土地权属被迅速切割、碎化,加之土地制度滞后和管理不规范,集体土地私下流转、土地使用权挂靠等现象普遍存在,所以,东莞“三旧”改造面临着土地权属极度碎片化、名义权属和实际权属不符的基础格局,与广州国有企业占据大片厂区、深圳土地全部国有化存在明显区别。
  早期粗放发展,沉积下来的各种历史遗留问题多,造成地块权属分散而复杂,给改造增加了很大的困难。如东城区设计师大厦旁的改造地块仅60亩,权属涉及市文广新局、市国资委、东城街道、主山社区、2个居民小组、3家企业和45名个人;既涉及集体资产、个人资产,也涉及国有资产;既有合法用地,又有私下转让、无合法手续用地。
  三是耗时长。初步统计,全市已启动项目涉及拆迁总户数约1.3万户,目前已签订补偿协议仅31%,已拆除仅23%。例如,东城世博北片区总面积近26公顷,其中有0.75公顷为私人房屋,涉及拆迁户60户,拆迁工作从2009年9月全面启动,至今历时6年多,尚有7户未签订补偿协议。
      根据《东莞市“三旧”改造(城市更新)专项规划(2015-2020 年)》,未来五年,市级重点改造片区23个,总改造规模约83.55平方公里(约12.53万亩),将重点改造轨道R2 线、莞樟公路、东深公路等三条交通轴线沿线重要地区、松山湖辐射带动地区和望洪枢纽、东莞火车站、常平火车站、虎门南站等轨道门户枢纽地区。
  为了克服目前我市“三旧”改造工作中存在的主要问题,全面贯彻我市五年“三旧”改造专项规划,必须采取切实的应对措施。
建    议:
  一、全面健全常态化机制,积极引导社会资金参与改造。
  全面健全涵盖各层面、各环节的政策体系,建立更清晰、更规范的行政审批和市场参与程序,引导社会资金积极参与“三旧”改造。努力借鉴兄弟市的的经验,如:
  广州:政府主导,兼顾市场。改造范围内的旧厂房,政府具有优先收储权,在政府不收储且非改造为商品住宅的,允许企业自行改造;城中村改造由政府主导,以村集体经济组织为主体,即由区政府组织村集体经济组织开展摸底调查、编制改造方案,然后公开出让土地或由区政府组织以公开招标方式引进合作企业。
  深圳:政府引导,市场运作。对公开资料的统计显示,94%的计划由市场主体申报,公示的确认实施主体的84宗项目,实施主体全部为企业。
  佛山:政府主导,市场参与。虽然佛山市的有关文件允许协议出让、自行改造,但实际上,除了佛塑集团1宗项目经市政府常务会议特别批准自行改造之外,其他项目无论是否有开发企业前期参与,项目地块均通过公开市场交易确定最终开发企业。
  二、全力推动连片组团式改造。
  广、深、佛等市就将“三旧”改造提升到城市、产业转型升级的重要资源平台的高度来推进,推进力度较大。如广州、佛山的市、区两级政府直接连片统筹整合改造地块;佛山市还将“三旧”改造纳入政府年度考核范围等,措施强硬,成效显著。
  我市继续大力推动东城黄旗山南片区等五个连片组团式改造试点,适时推动长安科技商务区、南城宏图片区、洪梅河西产业片区等成熟片区的连片改造,助推城市、产业转型升级。试点市、镇、村三方或两方共建产业园区,即市、镇政府选择长期租赁、征收、管理介入等多种方式控制连片的村属工业园区,实行统一规划、统一改造、统一招商、统一运营,达到土地资源有效整合的效果。
  三、全力支持战略区域土地统筹,重点突破。
  全力支持东实集团、镇街政府在R1、R2 城市轨道和穗莞深、佛莞、莞惠城际轨道站点周边“三旧”用地的统筹发展,战略统筹区实施政府优先收储。重点扶持,突破发展瓶颈。市层面由市土地储备中心组织,镇街层面由镇街政府组织,强化两级政府的统筹。对市、镇、村和镇、村统筹土地实施改造的税费分成政策参照市政府关于大项目招商的优惠措施,建议由财政和税务部门联合制定灵活的税收分成方式实现各方利益共享。
  四、全力支持科技创新发展。
  采取拆除重建、局部拆建、功能改变、装修装饰等多种改造方式,积极盘活旧厂房、旧物业用地、用房资源,为科技企业孵化器建设提供空间资源保障。
  近几年的实践表明,镇委、镇政府重视,主要领导具有创新思维,积极探索的镇街,“三旧”改造均有相当成效。如凤岗镇,主要领导亲抓亲管,多措并举,先后盘活了旧厂房55 万平方米,引入深证通、都市丽人、米亚科技等10 宗新项目。如东坑,镇委、镇政府大力实施存量土地统筹,盘活了43万平方米的旧厂房、旧村庄用地,引入了当地民营商会和华中科技大学制造工程研究院,将原三甲工业城改造建设为高新技术企业孵化器,建设了全市首个高层工业大厦项目,建立了镇村利益共享机制;东坑井美村取得了7000多万的土地增值收益分成,以此实现了“零负债”,并每年增加150多万元的利息收入,既改善了民生,政府又获得了良好的口碑。
  五、完善“旧村庄”改造的监督机制。
  强化政府监督。首先,镇政府(街道办事处)应指导村集体经济组织做好公开决策工作,旧村庄改造中有关改造方式、合作方式、合作企业、改造合同等事项应报镇政府(街道办事处)备案。镇政府(街道办事处)应监督村集体经济组织落实签订改造范围内拆迁安置补偿协议,监管旧村庄改造拆迁安置补偿资金,确保改造中拆迁安置补偿金的到位。其次,参照兄弟市的经验,笔者建议我市建立“旧村庄改造拆迁安置补偿资金监管账户”并签订“三方监管协议”,确保专款专用,切实推进改造工作。
  强化民主监督。在改造项目启动之前,公布改造情况,尤其是改造资金使用支出情况,听取群众意见,确保群众的知情权和监督权。
  强化内部监督。改造项目相对周期较长,村集体经济组织应完善理事会的集体决策机制,健全监事会民主监督制度,实时通报改造进度及资金使用情况,由监事会列席有关会议,反映群众意见,提出改进建议并做好会议记录,防范改造中出现权钱交易、侵害群众利益等行为。
  六、尽快设立相关直属常设机构。
  考虑到“三旧”改造工作的综合性和长期性,建议成立直属市政府管理的常设机构主管“三旧”改造工作。同时,参照市的建制,各镇(街)相应设立直属镇(街)政府管理常设工作机构。同属地级市的佛山具有参考价值:佛山市一级有“三旧”办和“三旧”科,区一级有常设性的城市更新中心或“三旧”办等,只有这样,才能从行政体制层面保证改造政策的连贯性、连续性,切实推进我市“三旧”改造进展更上一层楼,走在全省四个试点城市前列。
  

 

提案者 民盟市委会
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