案由:(20160087)关于推进东莞“三旧改造”提升城市竞争力的建议

  改革开放以来,东莞作为全省乃至全国快速工业化的典型,通过“以土地换资金,以空间换发展”的模式走出了一条令人瞩目的经济社会快速发展之路。但同时,随着土地资源的大量消耗,粗放式的土地利用方式已难以为继,土地资源供求矛盾日益突出,严重制约了我市的可持续发展。近年来,我市通过推行“三旧”改造,大力推进节约集约用地,千方百计盘活存量土地,统筹保障发展和保护资源,积极破解“粗放式”、“扩张式”发展问题,取得了集约节约利用土地、拉动固定资产投资、提升城乡环境面貌、促进产业转型升级等明显成效。但在推进“三旧”改造过程中,也存在政策方面、行政审批方面、改造成本方面等一系列问题和困难,导致一批项目推进缓慢甚至停滞不前,削弱了人民群众对“三旧”改造的信心,甚至影响到东莞“加快转型升级,实现高水平崛起”以及“率先全面建成小康社会”的建设步伐。现对“三旧”改造中存在困难和问题进行分析,并提出相关建议:
  一、“三旧”改造存在的困难和问题
  (一)部门间缺乏充分协调与合作
  “三旧”改造是一项系统工程,它涉及多个政府部门单位的职能。目前,在改造过程中,市政府与部门单位之间缺乏广泛深入的沟通协调,甚至各自出台的规范性文件存在互不兼容、相互冲突的情况。例如,《东莞市“三旧”改造产业类项目操作办法》(东府办〔2015〕129号)中,明确了产业准入目录包括工业制造业和生产性服务业(其中包括现代物流业、高技术服务业、商务服务业等)两大类,但是市国土、规划部门却没有相关配套政策,只针对工业制造业一类进行录入,导致开发主体无法享受《加快推进“三旧”改造促进产业转型升级若干意见》(东府办〔2012〕114号)的优惠政策。
  (二)行政审批手续繁琐影响项目推进
  “三旧”改造整个审批涉及多个环节、多个部门,需要逐级逐项审查、汇报、签字批准,非常繁琐。开发主体在推进项目的过程中不断出现新问题、新情况,征地报批、规划调整方案往往反复修改、报送,审批事项有时出现互为前置条件情况,严重影响项目进展。例如,我镇绿景RTD新城项目前期研究方案自2014年9月上报以来,至今第6次修改,历时近1年半时间仍未通过市规划局审查。
  (三)旧改容积率低制约土地价值释放
  目前我市“三旧”改造仍然延续低容积率、低强度开发思路,与深圳市旧改项目的容积率差距较大。例如,居住地容积率、商住混合用地容积率两项,我市分别为2.25和3.01,而深圳市则达到4.6和4.9。而东莞在大力推行产业转型升级的同时,政府投入不了太多资金进行升级改造,只能靠投资主体进行旧改升级,但是低容积率不利于释放土地价值,投资主体也消化不了成本压力,减弱了投资主体改造意向。
  (四)拆迁难迟滞改造进度
  由于土地出让价、商品房和二手房价格在不断上升,而现行补偿标准多年未变,且补偿方式单一,加之部分被拆迁户对《物权法》的理解有误区,寄希望于国家对拆迁条例的修改,存在着等靠、索要等心理,少数拆迁户对拆迁补偿标准期望过高,甚至高出正常市场价格的数倍,导致至今达不成拆迁协议,而且在短期内统一居民的拆迁补偿诉求比较难,致使改造项目难以及时腾出建设用地,严重影响改造工作的进度。
  (五)改造成本过高降低企业开发意愿
  投资主体在参与“三旧”改造项目中,政策虽然对土地税费及土地出让金缴纳有一定优惠举措,但实际收效不明显。而且在开发过程中,企业除了补缴较多的土地出让金外,还需要负责拆迁补偿费用,相当于承担双重成本才取得地块的开发权,这难以让投资主体树立对获取合理利润的信心,影响其参与开发改造的积极性。企业在对旧改进行成本核算时,发现改造项目的拿地成本与地块直接挂牌成交的价格相差无几,甚至高于拍卖地价。如我镇绿景RTD新城项目,根据2013年樟木头樟洋地区基准地价表计算出住宅基准地价为1948元/㎡,在企业缴纳土地出让金和拆迁补偿后,拿地成本总价高达2600元/㎡,比住宅基准地价高出三分之一。

建    议:
  (一)加大对部门单位的协调、支持力度,形成更大合力
  一方面,建议市政府组织各相关部门单位,自上而下,理清各类已经出台的政策规定,规范或统一各项政策要求,解决政策规定不衔接或“断档”问题,发挥部门单位之间的更大的合力。另一方面,对加强对市、镇两级“三旧”改造工作机构的队伍建设、人员配备和工作指导,提高机构的专业水平和统筹协调能力。
  (二)完善配套文件,落实扶持政策
  针对我市“三旧”改造存在动力不足、相关改造主体积极性不高的问题,可以进一步完善各类政策,进一步支持项目发展。例如,尝试扩大不增收土地出让金的范围、降低土地出让金的缴交标准、增加财政资金支持、提高对公益性项目的奖励,对“三旧”改造利益关系进行调整,加大项目帮扶力度,激发改造主体、社会各界参与“三旧”改造的积极性。
  (三)抓好地方性法规创新,为“三旧”改造提供法律保证
  “三旧”改造作为“城市更新”工作,在推进过程中遇到的一些问题,其根源在制度上、机制上。建议我市在已经获得地方立法权的前提下,大胆探索,把“三旧”改造相关政策上升为地方性法规,以突破制度和体制的束缚。例如,可以针对“三旧”改造中,目前法院不受理、不判决、不强拆的问题进行立法,制定“如拆迁补偿安置方案取得的一定百分比居民同意后,可以采取强制执行的方式推进”,确保整个项目不因为极个别被拆迁户的阻挠而停滞不前。
  (四)转变观念,科学调整容积率
  建议我市在例如容积率调整、简化审批手续等共性问题上,加大创新力度,先行先试。在项目符合总体规划原则的前提下,合理提高某些地段的建筑控制高度,升级配套交通、生活设施,减少高容积率带来的影响。再如,我镇绿景RTD作为全省的连片式改造示范项目之一,为实现项目内城市功能的最优化,可以允许按照整体平衡的思想整体调配项目容积率分布,更有助于发挥土地的最优价值。
  (五)加大宣传力度,营造良好氛围
  继续广泛宣传“三旧”改造政策,明确“三旧”工作的目的意义,把“三旧”改造作为落实科学发展观、转变经济发展方式的重要手段向纵深推进,进一步统一思想,提高认识,加快落实。利用各种宣传媒体,开辟专栏专题,大力宣传“三旧”改造工作,做好社会的宣传舆论引导,使广大群众和投资者积极参与支持“三旧”改造。
  

 

提案者 樟木头镇政协小组
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