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| 案由：(20160316)关于构建企业食品安全社会责任法律促进机制的建议 |
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俗话说，“民以食为天”，食品安全是民生大事，关系着千家万户，它“不仅是重大民生问题、经济问题和社会问题，也是重大政治问题” 。在2013年12月份的中央农村工作会议上，习近平主席就强调，能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对执政能力的重大考验。
当今中国社会治理千头万绪，纷繁复杂，党的十八届三中全会提出本轮改革的总任务是实现国家治理体系和治理能力的现代化，其中社会治理是核心内容，以现代政府治理之道，创新食品安全的事中事后监管方式，是提高政府监管能力的最佳着力点。
我们知道，现代国家治理体系是由政府、市场、社会三大支柱构成，三者之间互相连接，形成稳固的三角关系。毋庸置疑，政府监管在整个食品安全制度中居于核心位置，它为食品的生产经营者设置了外在的刚性约束，通过加强和完善政府监管防范食品安全风险几乎是各国食品安全法律法规的通例。但是在现实中，我们的困境却在于，面对海量的执法对象和执法信息，政府对食品安全面面俱到地监管可谓“不可能的任务”：比如基层食品安全监管力量不足，保障薄弱，对食品安全“三小”（小摊贩、小作坊和小餐饮店）问题的监管难题就是典型。那么，依赖市场机制的调节呢？“如果仅仅依靠市场机制，不法食品提供者或厂商行为往往会损害其他相关方的切身利益，并且可以得到守法厂商带来的边际收益”。众所周知，在同类食品可辨识度不高和信息不对称的情况下，消费者通常只愿意支付预期平均质量的价格去购买该食品，于是导致同类食品中质量较高的产品被迫退出市场，进而引发食品生产经营者罔顾健康风险缩减成本以降低价格的不道德行为。“劣币驱逐良币”的逆向选择现象也就在所难免了。
在治理模式下，维护食品安全不再只是政府的责任，而是包括企业在内的全社会的责任。对于食品生产经营企业而言，保障食品安全是其义不容辞的社会责任，如何在法律制度构建上解决食品生产经营企业的动机问题是构建它们承担社会责任促进机制的核心。
建 议：
（一）完善食品生产经营企业的内部自律机制，建立以社会责任为导向的企业法人治理结构。将单一的“股东财富最大化”和“利益集权化”目标升级更新为“企业价值最大化”和“利益分配均衡化”目标，把社会责任作为企业管理的重要内容纳入企业战略管理的各个环节中，通过科学严谨的战略管理策略，既有效地承担社会责任，满足社会公众对企业的社会责任期望，又可以把企业社会责任从额外负担变成价值来源，转化为企业的竞争优势。
（二）丰富政府的施政执法方式，落实食品安全法律体系中的倡导性规范。政府作为公共机构拥有广泛而重要的各类社会资源，它能够通过强力监管使食品生产经营企业承担基本的法律责任，也能够对社会意识主流进行引导和投资，通过助推、合作和赞同等柔性施政执法方式影响非正式制度的演进，使企业自觉履行高于基本社会责任的伦理责任、慈善责任等。就立法而言，值得重视的是如何将“倡导性”规范细化落实，使其与积极性的法律后果结合起来，切实发挥正面导向作用，而不是沦为没有生命力的口号。
（三）发挥食品行业内部制约机制的作用，走出食品安全治理的公共性困境。食品行业内部机制的制约作用源于两个方面：一是来自行业内风险控制的需求。食品的生产经营要经过种植、养殖、生产、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等多个环节，在食品行业内部存在复杂的连接关系。由于对于食品安全问题存在承担法律责任的风险，上游企业客观上可能将这一风险传导转移给下游企业，而下游企业为了维护自身利益必然会将质量安全要求向上加之于位于供应链上游的企业。二是来自行业内组织的规约力量。行业组织代表行业整体利益，在食品安全治理体系中的作用有：促进同行企业之间的监督互律，通过制定行业组织章程和行业规约，引导和约束企业行为；制定各种议事程序和仲裁规则；对会员企业的产品质量、信用与资质等级进行行业评定；对违规会员实施行业处罚等。目前我国食品行业组织的功能未能充分发挥，应通过加强政府政策支持和健全行业组织制度功能，壮大行业组织的内部监督作用。
（四）建立食品安全公众参与制度，完善对消费者权益的程序保障。社会公众，尤其是消费者，是最直接、最有动力的食品安全监督者和推动者。建立健全的食品安全公众参与制度首先必须重视培育成熟理性的消费者群体，传播食品安全知识和技能。普通消费者在面对食品安全问题时，往往存在着专业知识不够、能力不足等弱点，客观上纵容了非法牟利者的侥幸心理，因而提高其参与能力是前提条件。其次是实现食品安全社会责任的司法化，完善对消费者权益的程序保障。调查显示，当因假冒伪劣产品使生产、生活受到损失时，公众采取的策略大多是“无可奈何，只好忍了”和“没有采取任何办法”，原因无外乎维权路径不畅和成本太高。针对这一问题，有必要完善食品安全权利的救济制度，建立低成本的公众维权机制，特别是在司法中建立消费者小额诉讼和团体诉讼制度，让受害者能够比较容易地寻求救济，以较少的时间和费用来维权。同时，立法上也需要合理配置法律责任，提高食品安全违法的成本。另一方面，为了解决消费者在面对食品企业时的弱势地位，可以保障消费者的结社权，提高其组织化程度，特别是挖掘消费者协会、食品质量检测协会、食品认证协会、食品风险评估协会等社会组织具有的专业技术优势，有利于提高公众参与食品安全治理的效率。
（五）健全食品安全信息公开和传递制度，逐步建立食品生产经营企业强制性的社会责任信息披露和第三方审验机制。食品安全发生的直接原因在于食品生产经营者与各利益相关方之间存在着严重的信息不对称，既造成消费者的选择权被虚置甚至是市场的逆向选择，又导致政府监管的局部失灵。在注重社会力量参与的治理模式下，政府应建立完善的信息披露机制，通过多种媒体向公众通报食品市场信息，包括与食品安全有关的监测和监督抽查结果、处理意见，对监测和监督抽查结果的分析评价，食品认证信息和食品企业的品牌信息等，其中最重要的是动态质量监测信息。通过向消费者提供足够的信息，使得食品生产经营企业的良好行为得到市场认可和回报，同时增加违规企业的机会成本，约束其逃避社会责任的行为。 |
| 提案者 刘蕾 |
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