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| 案由：(20160204)关于进一步完善东莞市环境保护法治建设的提案 |
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当前，我市在环境保护法治建设方面，既有不少经验，但也存在许多困境，主要表现为：
第一，我市现行环境保护规范性文件覆盖较广，但立法位阶不高，处罚力度及可操作性仍需加强。新《环保法》实施前后，我市已经依照《东莞市环境保护局规范性文件管理业务指引》的要求，制定了关于环境监测质量管理、企业环保信用约束管理制度、重点污染源自动监控系统管理等方面规范性文件，并一一对外公布实施，一定程度上填补法律上的空白。但与此同时，由于之前我市尚未有“地方立法权”，在制定环保领域具体性规定时，大多使用规范性文件，其法律位阶不高；另外虽然东莞作为经济发展较好的较大城市，但由于处罚力度只能遵循适用上位法的普遍性规定，企业环保违法成本仍然相对较低，导致某些企业认为，对比于被处罚的金额，更情愿冒险违法，以减低环保处理成本。
第二，事前行政许可管理严格，但生产中监管难度大。当前我市环保部门实行的市镇分级审批管理制度，通过这种严格的事前行政许可制度，从源头上控制新排污污染项目的设立，截止2015年11月底，我市环保部门为环保作出否决性审批事项的情况统计如下：
事项 否决项目数量
拒批不符合环保要求、产业政策等项目 673项
验收不通过的建设项目 101项
注销排放污染物许可证 124项
同意拆除或闲置污染防治设施项目 6项
但与此同时，由于违法成本较低，执法力量不足，环境违法行为层出不穷，部分企业甚至采取半夜集中偷排方式排放污染物，导致监管难度加大。
第三，环保执法查处力度加大，但执法力量不足导致执法困难。自新《环保法》实施之后，我市依法制定了限产停产、按日计罚、查封扣押、企业环境信息公开的工作指引，切实加大环境执法监察力度，仅2015年1-11月，已累计出动执法人员约8万人次，检查企业3.3万家次，查处环境违法案件3500多宗，执法强度、力度持续维持在高位水平。但与此同时，执法力量不足导致执法困难，目前我市专职执法的一线人员仅有约200人，而全市需按法律法规要求实施监管的污染源企业超过20万家，且按规定对污染源实施监管须由2名以上执法人员共同实施，因此，执法人员人均需监管企业1904家。再按每年250个工作日计算，即使每名执法人员每年只对每家企业监管1次（实际上依照规定对市控以上重点企业需每月监管1次，对镇控企业需每两个月或每季度监管一次），执法人员每天需现场监察企业为7.6家，任务极其繁重。另外，全市平均每个环保机构1.5辆执法车，缺少环保执法制服，执法人员人身安全隐忧也是执法困难的重要原因。
第四，环保执法制度化规范化提升较多，但政府部门间联合执法力度不足，特别是缺乏与刑事司法联动效应。在推进行政处罚制度化、规范化建设方面也做了大量工作，目前已经印发实施了《东莞市环境保护局环境违法案件审理办法》，成立了环境违法案件审理委员会，并积极整理常见违法行为的处罚文书样板，开展执法人员专业培训。但由于环保治理领域的工作往往涉及城管局、规划局、水务局等等多个政府部门，如仅仅依靠环保局一个政府部门执法，在执法重复交叉时，极易出现“心有余而力不足”的情况。其中尤为突出的是，行政执法与刑事司法衔接不够，刑事立案动力不足，主动参与度不高，导致环保行政执法人员查办环境污染犯罪案件后，不得不长期面临“以罚代刑”和“发现难、立案难、查证难、处理难、阻力大”问题。
第五，宣传力度增大，但优惠政策、扶持推广不足。近年来，我市环保局通过设立门户网站环保公众网、举办环保法专题法律讲座，组织环保夏令营等活动，积极开展环保宣传。据不完全统计，2015年度，全市环保部门共对2万多家次的企业和相关负责人进行了普法教育。除此以外，我市还积极评选环保先进企业设立环保教育基地，例如位于大朗镇的东莞金星电线有限公司，该公司通过收集净化雨水、净化处理生活污水实现水循环，满足了公司饮用水、景观用水、清洁绿化用水、工业冷却用水、消防用水及其他生活用水，在节约了水资源的同时，也为企业节省了成本。但与此同时，我们也发现，作为节能减排的示范企业，政府并没有鼓励性的优惠政策扶持，该公司的水循环技术并未得到政府的大力推广，周围企业、工厂大多数仍然按照传统用水模式，直接不做区分地将自来水用于生活、生产用水。
建 议：
一、把握地方立法权，尽快开展环境保护立法项目
2015年3月15日，十二届全国人大三次会议表决通过关于修改《立法法》的决定(草案)，提出赋予东莞市比照设区的市给予地方立法权，5月28日，广东省十二届人大常委会第十七次会议批准东莞等9市可开始制定地方性法规。这意味着，东莞市已经圆梦“地方立法权”。
为此，建议将环境保护纳入首批立法项目中，结合目前现行环保法律处罚力度和可操作性不强的情况，拟定具体环保立法项目清单，建立立法人员储备库，加大财政支持，增加政府环保地方性立法方面的财政预算，尽快制定符合东莞市情的且切实可行的环境保护地方性法规。
二、加强基础设施配套建设
以截污次支管网系统为例，截污管网是有效治理水环境、切实保障水安全，确保经济社会可持续发展的市政基础设施。为全面推进我市截污次支管网工程建设，完善生活污水收集系统，进一步改善水环境质量，建议充分利用原有截污主干管网，有机衔接市政排水管网系统，严格水功能区限制纳污管理，加快推进截污次支管网建设，以科学、合理的资金投入，提高全市污水收集率和雨污分流率。
三、增加环保执法人力物力投入
（1）增加环保执法人员编制，建议编制部门在分配行政人员编制问题上向环保部门倾斜；（2）在环境执法队伍进人问题上严格把关，加强培训，提高执法人员的业务素质，改善工作作风，提升环境执法的成效；（3）加强和各相关部门、行业协会的沟通联系，争取更多的社会力量关注、支持环保工作；（4）统一制作全市环境执法制服，维护环境执法行为的严肃性和权威；（5）加大环保资金投入，强化环境监察机构标准化建设，用高科技设备武装执法队伍。
四、加强政府部门间联合执法，特别是强化环保执法与刑事司法联动
进一步理顺不同层级政府的环境管理权限，强化和落实地方政府主体责任，在政府主导的前提下，加强部门间联合管理、联合执法，建立协作共管的灵活机制，在具体污染整治中才能发挥执法部门的重要作用。在环境执法与司法联动衔接上，可以考虑由环保部门和司法机关一起研究相关政策法规界限，统一案件证据标准、法律适用和办案程序等执法尺度，并由顶层设计健全衔接机制和与之配套的保障机制，如出台“涉嫌污染环境罪”实施细则，对认定条件、所需证据等予以明确，便于指导基层开展具体工作，提升环境违法犯罪案件的办理水平。
五、加强对环保优秀企业的奖励，大力推广节能减排技术
对以生态环境保护为目的而进行的技术研发、装备制造、资源利用、环境服务等活动的企业，建议安排环保产业发展专项资金，采用奖励与补助的方式，用于环保产业企业扶持奖励、上市环保产业企业扶持奖励、环保产业企业贷款贴息扶持、合同能源管理与合同减排项目奖励、重大环保技术成果示范应用工程扶持等方面。同时对于新型有效的节能减排措施，由政府牵头在企业进行推广。
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| 提案者 民进市委会 |
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