近年，我市各镇出现很多打着高端公寓的出租屋公寓，其功能基本与旅馆相同，但却没有办旅业的牌照，同时因为楼层超高或面积超宽，这些出租屋公寓甚至连出租屋牌照都办不了。因为没有办理任何出租手续或旅业执照，所以这些公寓的经营者不用缴纳任何税费。同时，因为居住条件比普通出租屋好，很多涉黄、涉赌、涉毒、涉枪的违法人员都选择在这些高档出租屋里居住，既生活舒适，同时又能逃避相关部门的监管。

　　我国旅业行业是属于特种行业，根据《广东省旅馆业治安管理规定》，申请经营旅馆业，应当向所在地县级以上公安机关申领特种行业许可证。根据《广东省租赁房屋治安管理规定》规定，申请旅馆经营业务需要很多必备条件，公安部门只是其中一个环节，因而公安部门不能强迫高档出租屋公寓的经营者申领旅馆牌照。

　　根据东莞市政府颁布的76号文《东莞市出租屋及租住人员管理暂行规定》，镇街新莞人出租屋管理中心办理辖区内租住人员的户口登记，发放《房屋租赁证》。但法定的出租屋标准一直没有出台，东莞市现在只有2007年出台的《出租屋消防安全整改标准》规定出租屋的概念：“高度不超过24米、层数不超过7层且单层建筑面积不超过500平方米的出租房屋”。近年来出现的高档出租屋公寓基本上超过7层这一硬性规定，所以这些出租屋都没法申领《房屋租赁证》。没有《房屋租赁证》，那就是不被政府部门认可的正规出租屋，所以这些公寓出租经营的情况就超出了新莞人出租屋管理中心监管的范围，因此也没办法监管。

　　针对我市利用出租屋进行非法旅业经营行为，我市应当进行规范、管理、监督，理由如下：

　　一、公寓出租屋是市场需求，对其进行监管，有利于完善我市旅游服务接待措施，促进我市旅游业合法健康发展。

　　二、公寓出租屋的需求对象主要是流动人口，将公寓出租人和承租人纳入法律法规约束的范围内，配合《关于改善新莞人居住条件的指导意见》，有利于维护我市治安环境。

　　三、让公寓出租屋领取《房屋租赁证》，纳入税收管理范围，定时交纳税款，有利于增加财政收入。

　　因此，我市应当首先对该行为进行监管而非打击禁止，狠抓现有出租屋的整治并不够，发展才是根治的办法。

　　办    法：

　　要整治我市利用出租屋进行非法旅业经营的行为，建议做好以下两点工作：

　　一、完善有关出租屋管理的法律法规，让行政管理监督部门有法可依

　　（一）规范出租屋标准，将目前存在的公寓出租屋纳入出租屋管理范围，并且实行出租屋管理编码卡制度。

　　编码卡由我市新莞人出租屋管理中心统一制作和编号，记载出租屋的位置、面积、户型和业主的基本情况等内容。出租屋管理相关信息应当与其他有关部门的相关管理信息互联互通。出租屋业主或者管理人应当主动向房屋租赁管理部门申报房屋出租信息，领取编码卡。新莞人出租屋管理中心对符合本规定的出租屋，应当及时向其业主或者管理人发放编码卡。制作、发放编码卡不收取费用。

　　（二）鼓励住宅出租屋实行集中招租

　　各区新莞人出租屋管理中心应当重视和加强集中招租的建设和管理，逐步建立集中招租的市场平台，对集中招租进行引导、扶持和协调；政府应当监督、指导集中招租，并建立信息资源共享平台。

　　实行集中招租的，应当在集中招租场所公开发布房屋租赁信息，提供合同签订、登记或者备案等配套服务。租赁住宅出租屋，由新莞人出租屋管理中心提供统一的示范合同文本，示范合同文本可以通过网络下载。

　　（三）新莞人出租屋管理中心建立出租屋违法行为举报制度。

　　通过市政府的统一公开电话或者书面、网络等方式受理举报，任何单位和个人发现出租屋违法行为的，均可以通过前款规定途径进行举报。

　　目前，对于外来人口和出租屋，我市主要是通过《广东省流动人口服务管理条例》和《广东省租赁房屋治安管理规定》这两个法律规定来管理，但是它们都没对非法出租这一现象做出规定，同时，出现非法出租行为，要如何处罚也没有法律规定。高档公寓出租屋无牌无证出租行为其实是一种非法出租行为，但是目前东莞具体办事部门在日常工作中，却拿不出适合的法律条文来约束。因此，完善法律法规，规范东莞市内出租屋标准，令更多的违法出租屋纳入法律的监管范围，使执法管理处罚行为有法可依，对打击出租屋非法旅业经营行为起着首当其冲的作用。

　　二、明确相关行政管理部门职能，确立行政部门对出租屋违法经营行为的管理以及处罚权力。

　　（一）由市、区新莞人出租屋管理中心负责出租屋管理的综合协调、指导、检查和监督工作，采集流动人口信息，按照有关规定协助做好居住证管理服务等相关工作。

　　（二）由市、区公安机关负责出租屋治安管理、消防管理及流动人口户政管理，指导流动人口信息采集工作。

　　（三）由人民政府应当根据实际需要，组织新莞人出租屋管理中心和公安机关等职能部门实行联合办公制度，集中办理房屋租赁合同登记或者备案。

　　（四）建立健全管理机构，完善管理制度，将出租屋和流动人口管理工作纳入年度考核范围。

　　我市出租屋非法经营行为难管理的另一原因，就在于没有明确的监管主体。公安机会、新莞人出租屋管理中心等行政部门，面对市内出租屋违法进行非法旅业经营等行为都出现权力交错，责任不明等因素，导致管理主体不明确，不能对对该问题作出高效的监管以及处罚。因此，应明确对出租屋非法旅业经营行为监管的具体部门，规范其职能范围和责任范围，由适格的行政主体结合相应法律法规对违法行为进行监督管理以及处罚，做到合法合理高效整治。同时，还应通过日常监督检查和专项检查相结合，做到了双管齐下，严厉打击违规行为。  

　　关于对东莞市政协十二届三次会议提案第20140144号的回复

　　李健豪委员：

　　您提出的《关于对利用出租屋进行非法旅业经营行为予以规范的建议》（第20140144号）已收悉。感谢您对我市出租屋管理工作的关注和支持！我局领导高度重视，并组织了市公安局、市房管局、市消防局等三个会办单位召开协调会，进行专题研究讨论。现就有关问题答复如下： 

　　一、关于发放出租屋编码卡的建议

　　我市从2004年开始将出租屋归口政府统一管理，对出租屋按照“镇街+村/社区+年份+流水号”的方式进行编号，统一制作了出租屋编号牌钉挂在出租屋外墙，并建立了信息管理系统，将出租屋及租住人员信息全部纳入系统统一管理。提案关于出租屋编码卡的制度与我市现行的出租屋管理制度非常接近，我们将认真研究，进一步探索完善现行的出租屋管理方式。

　　二、关于对非法旅业经营行为进行整治的建议

　　按照当前的法律和政策规定，对利用出租屋进行非法旅业经营的行为，我市各部门存在不同的看法。

　　市房管局认为：根据《东莞市出租屋租赁登记备案程序规定》（东府办〔2010〕53号）第二条规定对“出租屋”有了明确的定义：“出租屋是指个人、法人或者其他组织所有的，以营利为目的出租给他人居住的旅馆以外的房屋，”这类是住宅类房屋。而李健豪委员提案中提及“出租屋概念”是《出租屋消防安全整改标准》中对出租屋消防安全标准的要求，并非是出租屋（住宅类房屋）规定性的概念。

　　市公安局认为：根据《广东省旅馆业治安管理规定》规定，凡在本省行政区域内经营接待旅客住宿的旅店、旅馆、旅社、饭店、酒店、宾馆、大厦、招待所、度假村、山庄、疗养院、会所、接待站等都称为旅馆。根据公安部《租赁房屋治安管理规定》，出租屋是指旅馆业以外以营利为目的，公民私有和单位所有出租用于他人居住的房屋。《广东省租赁房屋治安管理规定》明确指出出租人可以小时、天数为租期出租房屋，这些出租屋俗称旅业式出租屋。出租屋与旅馆业共同的特点都是提供他人居住的房屋，而本质区别是出租屋是办理《房屋租赁登记备案》，旅馆业是办理营业执照。法律上没有对出租屋和旅馆业进行明确区分、界定，对两者的房屋结构、生活设施、租住时间、租金支付形式、租用凭证、进出和生活管理等没有制定统一的认定标准，导致公安部门对非法旅业经营行为认定缺乏依据，造成调查难、取证难、整治难。

　　而事实上，根据《东莞市出租屋消防安全管理办法》第二条“本办法适用于本市辖区范围内个人、法人或者其他组织所有的，以营利为目的的出租给他人居住的旅馆以外的房屋”。也就是说，按照现行政策规定，存在非法旅业经营的出租屋既不纳入我市出租屋备案登记管理，也不属于我市出租屋消防安全管理的范围内。这些出租屋一方面不符合消防安全标准，新莞人服务管理部门不能对其发放出租屋登记备案证明，不列入新莞人服务管理部门出租屋管理员巡查范围；另一方面又不具备申领旅馆业条件，不受旅馆业管理规定约束。然而，出租房屋已成为我市居民增加经济收入的一种重要方式，不让出租房屋显然不现实，市民意见大，我们认为较为符合实际的做法是：建议有关职能部门加强协作，综合治理，全面规范纳管旅业式出租屋，督促其办理经营牌照，依法缴纳税款。建议公安部门按照《广东省租赁房屋治安管理规定》，督促其安装租住人员信息采集系统，即时采集和报送租住人员基本信息，配备专职管理人员，制定管理制度。对拒不执行的，由公安机关按照《广东省租赁房屋治安管理规定》第十八条规定，对出租人以小时、天数为租期出租房屋，未安装租住人员信息采集系统的，责令限期改正；未按照本规定采集或者报送租住人员信息的，责令限期改正，逾期未改正的，按照有关规定进行查处。

　　三、关于鼓励住宅出租屋实行集中招租的建议

　　为改善新莞人居住环境，我市从2007年开始探索对集中型出租屋实行统包统租，由政府或村集体将私人出租屋统一承包后，推行统一的规范化和专业化的服务管理，进一步划分责任，落实综合治理各项管理措施。但是，随着2008金融危机的到来，我市出租屋空置率进一步攀升，租金收入降低，管理成本高企，统包统租工作难以继续推进。鉴于此，我们进一步创新做法，转变思路，从统包统租转向创建综合服务管理小区。目前，已在8个镇街建成了12个新莞人综合服务管理小区。各镇街通过新莞人综合服务管理小区实行综合性服务和各类规范化管理，拓展了对新莞人的服务内容，较好地提升了社区出租屋管理水平，为新莞人创造了和谐、宜居和幸福的生活环境。不过，由于新莞人综合服务管理小区的建设投入较大，且各镇街、各社区的发展水平不一，难以全面进行推广，目前尚属试点阶段。

　　四、关于建立出租屋违法行为举报制度的建议

　　“三定”方案对我市新莞人服务管理局及服务协调科的职能进行了明确，我局的其中一项重要职责是“协调督促有关部门做好新莞人的服务、培训和维权工作”，而服务协调科的职能则包括：“协调、检查、督促有关部门做好新莞人的服务维权工作；受理新莞人的咨询和投诉，督促有关部门、镇街及时处理投诉案件。”为切实服务好新莞人，做好各类咨询投诉处理工作，我局在2008年成立初期设立了咨询投诉受理专线，并督促各镇街相应成立服务协调股并设立咨询投诉受理电话。新莞人可以通过市或镇咨询投诉受理专线，向我们投诉、举报、反映各类问题，包括对其他部门的建议和意见。由我局协调相关职能部门对新莞人投诉、举报的问题进行处理。而对出租屋违法行为的举报理所当然在我们的受理范围，我们将视具体的违法行为协调相应的职能部门进行查处。

　　五、关于明确职责，确立行政部门管理处罚权的建议

　　目前，我部门的出租屋登记备案、出租房屋税收征管、计划生育、户口登记、居住证发放等业务都是受各职能部门委托办理，而这些部门仅仅是将具体的业务委托给我部门，并没有将相应的执法职能委托给我部门，因此，对各类违法行为我局只能协调相应的职能部门，由这些职能部门对具体的违法行为进行查处。

　　为进一步加强出租屋问题隐患通报及处理工作，及时消除出租屋内存在的各类问题隐患，日前，我局根据《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国消防法》、《广东省租赁房屋治安管理规定》、《关于印发<东莞市出租房屋税收征收管理实施办法>等六份文件的通知》等有关法律法规及文件规定，结合本市实际，制定了《东莞市出租屋问题隐患处理制度（送审稿）》，现已呈报市政府审批。《东莞市出租屋问题隐患处理制度（送审稿）》进一步细化了责任，规范了工作流程，统一了信息载体，规范了办结时限，增强了责任保障，必将进一步促进出租屋管理工作。