我市土地总面积369万亩，其中建设用地161.8万亩（占43.8%），农用地161.6万亩（占43.8%），未利用地45.6万亩（占12.4%）。我市土地管理在以往的发展中积累了一些历史遗留问题，在加快转型升级的新形势下面临不少需破解的难题。

　　（一）土地空间碎片化。我市土地利用分布零散，可集中利用的大地块较少，承载大项目能力不足。在全市100亩以上未批未建的规划建设用地中，500亩以下的地块面积占68%，500亩-1000亩的占21.6%，1000亩以上的仅占10.4%。全市耕地共7619块，平均面积仅为26.05亩。

　　（二）土地利用结构欠合理。建设用地比重过高，农用地比重偏小，且内部结构越来越难以适应经济社会发展的新形势。产业用地结构欠合理，第二产业用地比例仍然大大高于第三产业。建设用地内部结构失衡，非生产性的交通用地和宅基地比例偏高，生产性用地偏低。

　　（三）土地利用效益不高。土地消耗量大，经济效益却不高，2013年全市每平方公里建设用地产出4.9亿元，而深圳、广州、佛山分别为14.8亿元、9.0亿元、5.3亿元，分别是我市的3倍、1.8倍、1.1倍。

　　（四）土地后备空间资源不足。全市土地开发强度已经超过44%，后备用地空间十分有限，按照土地利用总体规划确定的规模，到2020年全市规划可用的建设用地只有16万亩，即使按50%的生态极限线，未来可用新增建设用地也只有23万亩。

　　（五）违法用地屡禁难止。违法用地反弹压力始终存在，非法转让土地、未批先建、突击抢建等现象仍时有发生，并且出现了利用农业园进行经营性开发、利用旅游和养老用地发展地产项目、利用科研设计用地发展商住项目等新苗头。

　　办 法：

　　为深入贯彻落实十八大关于推进生态文明建设、优化国土空间开发格局的战略部署，我市自2013年起向国土资源部、省政府申请创建城乡土地生态利用制度综合改革试点。目前，改革试点工作总体进展顺利。为巩固改革成效，进一步推进城乡土地生态利用制度综合改革，提出如下几点建议：

　　（一）深化土地管理体制改革。依法推进土地制度改革，通过不断改革创新，使土地管理制度适应社会经济新形势的发展。一是理顺行政架构。积极申请成为“较大的市”，获得地方性法规和地方政府规章的立法权，量身定制符合我市实际情况的土地管理制度；紧抓新型城镇化建设的机遇，积极推进中心镇改市，赋予和中心镇经济总量相匹配的土地管理权限和监管职责，彻底解决我市“小马拉大车”的问题。二是构建国土管理新格局。深入开展国土资源管理新格局试点，探索构建新格局的组织形式、工作路径、具体内容和配套制度。强化党委领导责任，严格落实地方政府属地负责制，由市府办牵头建立部门联动机制，明确部门责任分工，共同维护全市良好的土地管理秩序。三是改革土地管理事权。探索实行土地规划发展权和开发建设权分离，规划发展权由市统一掌控，开发建设权由镇街主导。完善土地审批委员会制度，凡重大用地政策的出台、重大项目用地指标的配备、重大“三旧”改造项目的改造标准等，均由市土地审批委员会集体把关、集体决策。完善土地管理垂直体系，加强市国土局对国土分局人财物的统一管理，突出国土部门执法监管的独立性。四是完善土地制度顶层设计。转变计划经济思维模式，以市场为导向，建立与项目投资审批制度相匹配的土地管理制度，探索在土地统筹、土地交易、土地收益分配和土地市场监管方面进行改革，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用。

　　（二）建立城乡统一的土地市场。通过探索建立城乡统一的建设用地市场，不断提高土地利用效率，推动城乡协调发展。一是加强土地统筹指导。出台一批创新性制度文件，尽快出台《建设用地统筹实施意见》和《关于进一步推进农业规模化经营的指导意见》，推进建设用地和农用地统筹。探索在集体土地出让底价制定阶段引入地价评估制度，防止集体土地资产流失。二是深化征地制度改革。探索公共利益合理界定标准，进一步缩小征地范围。制定征地补偿标准，探索按土地出让金一定比例支付征地补偿、逐年支付征地补贴、安排经营性物业等多元保障安置机制。探索土地招拍挂后物业补偿代替货币分成的办法，完善相关的补偿机制，加强留用地安置，每年安排留用地专项指标。做好土地招拍挂增值收益分成工作，提高村集体在土地增值收益中的分配，妥善解决一批征地历史留用地问题。三是推进集体建设用地流转。积极引导和规范集体经营性建设用地入市，进一步研究集体经营性建设用地使用权流转和增值收益分配制度及相关配套政策，研究建立城乡土地交易的统一规则，建立健全市场准入条件、公开交易制度和监管服务平台，抓紧探索开展集体建设用地使用权抵押登记，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

　　（三）加强土地利用监管保护。通过完善对土地市场的监管，加强重点难点工作督导，查处违法用地，落实耕地保护责任制，切实维护良好的用地秩序。一是加强土地市场监管。通过市国土局与市纪委、市监察局的电子监察系统对接，实现纪检监察部门对土地市场的全程监控。将集体建设用地的开发利用情况也纳入系统进行动态监测，搭建全市农村集体资金、资产、资源“三资”监管平台，整合集体经济组织财务核算、合同管理、票据管理等监管功能，对集体土地等资产实行分级管理、集中监控和实时预警。二是严厉打击违法用地。加大日常巡查防控力度，将违法违规用地化解在萌芽状态。创新执法机制，积极推进以土地执法监管共同责任机制为核心的执法监管长效机制建设。推行新增建设用地指标奖励机制，利用新增用地指标奖励执法监察考核靠前的镇街。三是加大耕地保护力度。继续坚持最严格的耕地保护制度，加强高标准基本农田建设，探索建立粮食生产经济激励制度，加大对规模化粮食生产的政策扶持力度，确保耕地和基本农田数量不减少、质量有提高。

　　市国土资源局：  

　　转来市政协十二届四次会议提案《关于积极推进城乡土地生态利用综合改革的建议》（第20150085号）收悉。根据单位职责，现提出如下会办意见，供参考：  

　　一、加强“两个平台”建设  

　　为加强包括农村集体土地在内的集体资产管理工作，2012年以来，我市大力推进农村（社区）集体资产交易和“三资”监管平台（简称“两个平台”）建设，目前已取得阶段性成果。市政府先后出台了《东莞市农村（社区）集体资产交易和“三资”监管平台建设方案》、《东莞市农村（社区）集体资产交易办法》，32个镇街也出台了相关的建设方案、交易办法、交易规程、“三资”监管平台应用细则，对平台建设、资产交易和监管等方面进行规范指引。在配套业务系统规划开发过程中，我市创造性地采取了“两个平台、一套系统”的模式，交易平台和监管平台共用一套软件系统。目前，“两个平台”软件系统已按设计要求开发完成，整合了集体经济组织财务核算、合同管理、资产管理、票据管理、股权管理、统计分析和财务公开等业务功能，覆盖了资产交易从后台审查到现场运作的全过程，既是日常业务操作系统，更是有力的监管和分析系统。“两个平台”软件系统于2014年1月1日成功上线，大大提升了我市农村管理信息化水平。目前，全市所有的农村集体经济组织已全部纳入“两个平台”网络软件系统直接受市、镇两级监管部门实时监控，已建立台账的集体经济合同6.2万份，建立包括集体土地在内的集体资产台账17.4万宗。  

　　下来，我们将继续优化提升农村（社区）集体资产交易和“三资”监管平台，加强对农村集体土地等方面的监管。一是开展集体资产网上交易试点，进一步完善网上交易系统，健全网上交易工作规则和流程，力争在下半年起在全市全面推广应用网上交易系统。二是完善平台的预算管理功能、债权债务等台账功能和财务监控分析功能，开发应用农村土地流转信息功能模块，强化农村土地流转等方面的信息化管理。三是探索移动端应用开发，试行“三资”移动端监管和集体财务的移动端公开，拓宽“三资”监管平台的应用范围。  

　　二、加强耕地质量建设  

　　我市一贯重视耕地质量建设，2012年12月，经市人民政府同意，由市国土局牵头负责，会同市财政局、市农业局专门印发了《东莞市高标准基本农田建设实施方案》（东国土资〔2012〕206号），计划“十二五”期间以高标准基本农田建设作为切入点，通过开展田水路林综合整治工程，切实保护和提升耕地质量水平，全面改善农业生产条件。同时，我市认真贯彻执行各级强农惠农政策，充分发挥补贴资金对粮食生产的激励作用，帮助农民增加种粮收入，促使农民更好地保护耕地、保护粮田。近年来，市财政在及时足额发放中央、省级种粮补贴资金的基础上，实行种植水稻每造每亩补助150元、种植5亩以上玉米每造每亩补助75元的政策，有效地调动了农民发展粮食生产的积极性。据统计，2012-2014年全市共发放各级种粮补贴资金1477.94万元，其中市级887.29万元。  

　　下来，市农业部门将认真吸纳农工党市委会提出的意见和建议，进一步加大耕地质量建设力度，重点抓好以下工作：一方面，继续配合开展高标准基本农田建设。严格按照国家、省的建设标准规范，配合市国土、财政部门督促各镇街加快推进我市高标准基本农田建设，确保按时保质完成各项建设任务。另一方面，探索完善种粮补贴政策。在继续实施现行种粮补贴政策的基础上，探索进一步扩大种粮补贴范围和补贴标准，全面提高农民种粮的积极性。同时，探索拓宽农业政策性保险的服务领域，由各级财政对水稻和玉米投保费用实行全额补助。  

 

市国土局答复：

 

　　农工党市委会：转来《关于积极推进城乡土地生态利用综合改革的建议》收悉。首先感谢对国土工作的关心和支持。我市城乡土地生态利用综合改革是为破解我市土地资源紧缺、促进转型升级的一项综合性改革，2014年6月17日经省人民政府同意，省国土资源厅于正式批复了《试点方案》。2014年5月，市政府组织召开了城乡土地生态利用制度综合改革协调会，明确了今年的试点任务由市国土部门等10个主要部门牵头推进。目前，改革试点工作总体进展顺利，基本达到预期目标，有关情况如下：一、关于深化土地管理体制改革的问题一是构建国土管理新格局。按照“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的具体要求，我市坚持党委领导的大政方向，落实了耕地保护行政首长负责制，将土地管理绩效纳入镇街党政领导班子年度量化考核体系，建立了违法用地和违章建筑联合查处机制，成立国有土地使用权招标拍卖领导小组，深入推进国土资源管理信息公开，开展保护耕地和节约用地宣传教育，坚持维护公众对国土资源保护利用的知情权、参与权、表达权、监督权，构建了国土资源管理工作新格局。二是改革土地管理事权。实行土地规划权和开发建设权分离，规划权由市掌控，建设权由镇街主导，用地指标配置坚持全市统筹，不分解到镇街。坚持统筹调控、有保有压、依序使用和盘活存量原则，有限指标优先保重点。积极完善土地审批委员会制度，凡是重大用地政策的出台、重大项目用地指标的配备、重大“三旧”改造项目的改造条件、重大存量土地处置的措施等，均由土地审批委员会集体把关、集体决策。坚决保持国土分局垂直管理体制，目前全市32个镇街分局均属于我局派出机构，人、财、物由市局党组垂直管理。三是完善土地制度顶层设计。我市加强健全土地有偿使用制度，出台了《关于进一步做好稳增长、促转型用地保障切实提升城镇化水平的实施意见》，包括出让弹性年期和分期供地制，探索建立低效土地市场化退出机制，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用。四是深化土地管理体制改革。据了解，第十二届全国人大三次会议表决通过关于修改立法法的决定，提出赋予广东省东莞等市给予地方立法权，将解决我市“小马拉大车”的问题，下来我局将积极推行相关土地管理制度的制定。二、关于建立城乡统一的土地市场的问题一是加强土地统筹指导。我局积极加强对建设用地和农用地的统筹的指导，已制定了《东莞市土地统筹整合与管控研究报告》。在农用地统筹方面，编制了《关于进一步推进农业规模化经营的指导意见》，该方案已经市政府审批待出台，在全市范围内创建了11个特色农业园区，共统筹农用地约4.6万亩，其中桥头镇特色农业园已成为我市现代农业示范园；在建设用地统筹方面，已制定《东莞市建设用地统筹实施指导意见（初稿）》，从2013年起共整合统筹土地约6万亩，通过零拆整建、空间腾挪等方式，保障了粤海、中集、中粮、华为等项目的用地需求，为我市产业升级转型提供基础用地条件。二是深化征地制度改革。去年，国家土地督察广州局对我市进行例行督察时指出，探索按土地出让金一定比例支付征地补偿等机制涉及突破《土地管理法》等相关条款，从依法行政的角度出发，在没有法律授权试点的情况下，开展征地制度改革存在一定政策风险。我局将待国家出台相关规定后，积极探索有关改革。三是推进集体建设用地流转。在国务院今年报请全国人大常委会审议的《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，东莞并未列入33个试点县市范围内。集体建设用地流转缺乏上位法的支持，待省出台相关规定后，我市再制定相关配套政策。三、关于加强土地利用监管保护的问题一是加强土地市场监管。我市土地公开交易平台已与市纪委、市监察局的电子监察系统对接，实现了纪检监察部门对市场的全程监控。去年我局还与广东省信息安全测评中心合作，开展国土网上交易系统信息科技廉政项目建设。省纪委、市纪委对此高度肯定，要求把项目打造成为全省科技廉政示范项目。下来，我局将针对排查出来业务和技术节点，按照风险的大小，提出更具针对性的防范措施，切实把风险防范做细做实，打造国土系统廉政建设品牌工程。二是严厉打击违法用地。我局坚持“重点区域每天一巡查，一般区域两天一巡查”，形成“横向到边，纵向到底”的巡查网络，对全市土地进行严密监控。建立健全违法用地联合执法机制，开展违法用地、违法建设联合执法专项行动和土地违法案件强制执行专项行动，强化部门协调联动，增强违法用地、违法建设查处整治合力。推行新增建设用地指标奖励机制，自2013年起预留部分奖励指标，用于奖励执法监察考核靠前的镇街。三是加大耕地保护力度。我市自2008年起实施基本农田保护经济补偿，镇街耕地面积超过全市平均面积的每亩补助500元，并在2013年制定《东莞市基本农田保护经济补偿实施细则》实行基本农田分类补贴，进一步提高基本农田经济补偿。至今通过易地开发补充耕地约12万亩，建成高标准基本农田8.97万亩。